VIII SA/Wa 436/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze sprzeciwu W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakaz wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 436/21 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 roku [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego( dalej organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego( Dz.U z 2020 roku, poz. 256 dalej Kpa) w związku z art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane(DZ.U z 2020 roku, poz. 1333 dalej pb) po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku nakazującej W.K. wykonanie robót budowlanych: - podwyższenia pomieszczeń do wysokości 3,30 m, - wyodrębnienie szatni, - wyodrębnienie jadalni, - wyodrębnienie umywalni , - zapewnienie wewnętrznego wzajemnego przejścia pomiędzy pomieszczeniami warsztatowymi zgodnie z rysunkami nr A2 – A11 oceny stanu technicznego budynków gospodarczych wykorzystywanych jako warsztat ślusarski na działce ew. [...] w W. złożonej dnia 12 listopada 2019 roku, w terminie 180 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia organu były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie jest sposób użytkowania dwóch budynków znajdujących się na działce nr ew. [...] w W.( budynku inwentarskiego oraz stodoły – pozwolenie na budowę nr [...] z [...] grudnia 1970 roku) oraz ustalenie czy nastąpiła samowolna zmiana użytkowania, a jeśli tak to w jakim zakresie. Organ pierwszej instancji ustalił, że obecny właściciel W. K. legitymował się zezwoleniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1973 roku na wykonywanie rzemiosła – ślusarstwo produkcyjne – w zakładzie znajdującym się w W. przy ul. [...] ( obecnie [...]) na rzecz jego ojca J. K.. Organ odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 1989 roku, syg. akt II SA/Wa 143/89 gdzie Sąd wskazywał, że ,, dla wydania zezwolenia na prowadzenie w konkretnym lokalu działalności rzemieślniczej przez organ, który jest właściwy do wyrażania zgody w trybie art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 roku –prawo budowalne( DZ.U z 1974 roku, nr 38, poz. 229 dalej prawo budowlane z 1974 roku) na zmianę użytkowania tego lokalu, nie jest konieczne wydawanie odrębnej decyzji o wyrażaniu takiej zgody. Wydając zezwolenie na prowadzenie w określonym lokalu działalności rzemieślniczej organ ten wyraża tym samym zgodę na zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania tego lokalu i może dwie omawiane kwestie rozstrzygnąć w jednej decyzji. Organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, po uchyleniu jego decyzji został zobowiązany do uzupełnienia postepowania dowodowego w zakresie: - przesłuchania stron a także świadków wskazanych przez strony celem ustalenia czy działalność ślusarsko – produkcyjna, na którą poprzedni właściciel uzyskał zezwolenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 roku była prowadzona w jednym budynku czy obejmowała dwa budynki, - ustalenia kiedy zostały wykonane okna znajdujące się na budynku ,, stodoły’’ usytuowanego w granicy od strony działki nr [...], celem ustalenia czy nakaz nałożony zaskarżoną decyzją powinien być rozszerzony o zamurowanie otworów okiennych naruszających warunki techniczne, - ustalenia liczby pracowników warsztatu ślusarskiego zlokalizowanego na działce ew. [...], celem potwierdzenia, czy obecna działalność jest zgodna z zakresem wskazanym w zezwoleniu z [...] kwietnia 1973 roku, co do liczby zatrudnionych osób, czy też nastąpiła intensyfikacja sposobu użytkowania w zakresie zatrudnionych pracowników. Organ na podstawie zeznań świadków ustalił, iż działalność rzemieślnicza prowadzona przez J. K., a następnie przez W. K. była tylko w budynku inwentarskim( starej obory), a budynek stodoły był wykorzystywany do przechowywania płodów rolnych i nie był obiektem gdzie była wykonywana działalność rzemieślnicza. Następnie organ wskazał, że na etapie postepowania odwoławczego przedstawiono kopię odpisu decyzji z [...] sierpnia 1983 roku, znak [...] Urzędu Miasta i Gminy w W. zezwalającej W. K. na wykonywanie rzemiosła nr [...] w zakładzie znajdującym się w W. przy ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego ujawniona na etapie postępowania odwoławczego dokumentacja z 1983 roku rodzi konieczność ponownego przeanalizowania zakresu udzielonego pozwolenia( czy obejmowało ono część obiektu, której nie dotyczyło zezwolenie z 1973 roku – stodołę). Powyższych czynności nie może dokonać za organ pierwszej instancji organ odwoławczy ponieważ nastąpiłyby to z naruszeniem dwuinstacyjności postępowania administracyjnego. Przedstawione nowe zezwolenie z 1983 roku ma wpływ na zmianę elementów podstawowych dla bytu niniejszego postępowania administracyjnego, bowiem odmiennie kształtuje prawa i obowiązki w zakresie przedmiotu postępowania( sposobu użytkowania zabudowań na działce, które należy ocenić z uwzględnieniem nowego zezwolenia) oraz podmiotu, bowiem w zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący W. K. – aktualny właściciel był tylko następcą prawnym inwestora. Na skutek przedłożenia nowego zezwolenia z 1983 roku w połączeniu z ustaleniami postępowania odwoławczego ocenić należy, czy to działania obecnego właściciela świadczą o zmianie sposobu użytkowania budynku stodoły. Postepowanie w tym zakresie winno zostać przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniósł W. K.. W sprzeciwie braku uzasadnienia, które miało zostać uzupełnione przez skarżącego w późniejszym terminie. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wnosił o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż zarzuty sprzeciwu są zasadne i nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Zasada dwuinstancyjności postepowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie dowody muszą zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstnacyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sadami administracyjnymi ma charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Działanie organu drugiej instancji jest przede wszystkim działaniem merytorycznym. Zatem ten organ winien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 Kpa. Podstawą do zastosowania art. 138 § 2 Kpa przez organ odwoławczy było złożenie dokumentu w tym postępowaniu – zezwolenia na wykonywanie rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1983 roku w zakładzie położonym w W. na ul. [...]dla W.K.. Organ odwoławczy odstąpił od uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 uznając, iż przede wszystkim złamie to zasadę – prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu należy zauważyć, iż organ uchylając sprawę do ponownego rozpoznania wskazuje ogólnie, że trzeba uzupełnić postepowanie wyjaśniające w sprawie i dokonać wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w sprawie, w kontekście ujawnionego dokumentu z 1983 roku. Organ odwoławczy wskazuje, iż organ pierwszej instancji ma bezspornie ustalić stan faktyczny sprawy. Należy zauważyć, że zarówno dokument zezwalający na prowadzenie działalności rzemieślniczej wystawiony na rzecz ojca skarżącego, jak ujawniony dokument z 1983 roku nie przesądzają jakie konkretnie obiekty miały być wykorzystane do prowadzenia działalności rzemieślniczej, a wskazują nieruchomość na której ma być prowadzona działalność rzemieślnicza.. Niewątpliwie doszło do zmiany przeznaczenia wybudowanych przez ojca skarżącego obiektów – obora i stodoła, na obiekty do prowadzenia działalności rzemieślniczej i w tym zakresie nie została wydana decyzja zezwalająca na taką zmianę. Organ winien przesądzić czy zezwolenie na działalność rzemieślniczą zastępowało zgodę na zmianę przeznaczenia obiektu i odnosiło się tylko do obiektu gdzie była wykonywana działalność, czy jak chce skarżący pozwalało mu prowadzić działalność we wszystkich obiektach znajdujących się pod wskazanym adresem w zezwoleniu. Jeśli organ uzna, że doszło do nielegalnej zmiany przeznaczenia jakiegoś obiektu winien ustalić jakie przepisu prawa budowlanego stosujemy, czy możliwe jest zastosowanie postępowania naprawczego i jakiej treści należy wydać orzeczenie. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.