IV SA/Po 34/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2020 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia R. S., zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020r., Nr [...], na podstawie 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 217 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Ś. z dnia [...] października 2020r. ([...]) o odmowie wydania R. S. zaświadczenia dotyczącego "potwierdzenia faktów": - wniesienie wniosku z dnia [...] listopada 2019r., wniesienie ponaglenia w dniu [...] grudnia 2020r., dotyczącego wniosku z [...] listopada 2019r., - postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2020r. IV SAB/Po 71/20, decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] lipca 2020r., odwołanie od decyzji z [...] lipca 2020r. W uzasadnieniu swojego postanowienia, SKO wskazało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. przepisy prawa, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., zobowiązują organ administracji publicznej do wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Kolegium oceniło, że trafnie organ I instancji przyjął, że przepisy prawa nie wymagają potwierdzenia faktów wskazanych przez wnioskodawcę we wniosku o wydanie zaświadczenia. W ocenie SKO interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy traktować szeroko, mając na uwadze hipotetyczny wpływ potwierdzenia określonych faktów bądź stanu prawnego na prawa i obowiązki wnioskodawcy Skarżący nie wykazał jednak w żaden sposób istnienia jego interesu prawnego nawet w ujęciu szerszym. Nadto Kolegium wskazało, że wykazanie interesu prawnego w przypadku żądania wydania zaświadczenia spoczywa na wnioskodawcy. Niezależnie od powyższego, wniosek skarżącego dotyczy jego sprawy indywidualnej, to jego interes prawny bądź faktyczny powinien być realizowany w trybie art. 73 k.p.a., a nie poprzez wydanie zaświadczenia. Pismem z [...] listopada 2020 r. R. S. złożył skargę na opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2020r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o sprawdzenie i weryfikację pod względem poprawności prawnej oraz zwolnienie z opłaty i uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2020r. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, co wynika z art. 219 k.p.a.). W sytuacji gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie organu administracji, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Ś. z [...] października 2020r. o odmowie wydania zaświadczenia. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., w skrócie "k.p.a."). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z przywołanym na wstępie przepisem art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr 7, s. 241). W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. W niniejszej sprawie skarżący powołując się na przepis art. 217 § 1 k.p.a. domagał się podania zaświadczenia dotyczącego "potwierdzenia faktów": - wniesienie wniosku z dnia [...] listopada 2019r., wniesienie ponaglenia w dniu [...] grudnia 2020r., dotyczącego wniosku z [...] listopada 2019r., - postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2020r. IV SAB/Po 71/20, decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] lipca 2020r., odwołanie od decyzji z [...] lipca 2020r. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, nie kwestionuje tego organ, że wszystkie żądane dane są danymi znajdującymi się w posiadaniu organu, w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a., ponieważ co do zasady wynikają z prowadzonych przez te organ ewidencji, rejestrów lub akt administracyjnych. Przechodząc do kwestii, która legła u podstaw odmowy wydania wnioskodawcy żądanego zaświadczenia – tzn. niewykazania przez wnioskodawcę interesu prawnego – należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, unormowane w dziale VII (art. 217 – art. 220) k.p.a., ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (ogólnego), szczegółowo uregulowanego w dziale II (art. 61 – art. 163g) k.p.a., przy czym sam kodeks nie określa wyraźnie relacji między tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi expressis verbis o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, w myśl którego choć postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze, to "muszą być w nim jednak zachowane pewne minimalne rygory proceduralne". Do postępowania tego będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne jurysdykcyjne oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1808/99, Lex nr 75510)" (wyrok NSA z 15.10.2015 r., I OSK 684/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też P. Krzykowski, Wydawania zaświadczeń w polskim prawie administracyjnym, Olsztyn 2010, s. 27-30, i tam przywołane wypowiedzi doktryny i orzecznictwa). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem o charakterze wnioskowym i że to na wnioskodawcy, jako na inicjatorze tego postępowania, spoczywa obowiązek wykazania swego interesu prawnego. Wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zaświadczenia – będący w istocie rodzajem "podania" w rozumieniu art. 63 k.p.a. – wynikają z art. 63 § 2 k.p.a. i art. 217 § 2 k.p.a. Zatem wniosek taki musi zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.), a także wskazanie interesu prawnego lub przepisu prawa, z których wynika obowiązek wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 w zw. z art. 63 § 2 in fine k.p.a.). Wniosek pisemny powinien ponadto być podpisany przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. pierwsze k.p.a.). Jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia nie zawiera wszystkich wymaganych elementów – a więc dotknięty jest brakami – wówczas stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10.06.2010 r., I OSK 1097/09, CBOSA). W myśl tego przepisu: "Jeżeli podanie nie spełnia innych [niż wskazanie adresu wnoszącego podanie – uw. Sądu] wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Powyższe poglądy zostały wyrażone w orzeczeniach tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1516/20 i IV SA/Po 1518/20, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości. Organ I instancji w niniejszej sprawie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ brak jest interesu prawnego wnioskodawcy, jednakże organ nie podjął żadnych działań celem wyjaśnienia, czy skarżący ma interes prawny w potwierdzeniu żądanych faktów, przede wszystkim zaś nie wezwał go o wykazanie takiego interesu. Odmowę wydania zaświadczenia w tym stanie sprawy z uwagi na brak interesu prawnego zaaprobował organ odwoławczy. Należy zauważyć, że wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu I instancji [...] września 2020r., a postanowienie odmowne zostało wydane przez Burmistrza [...] października 2020r. Natomiast zażalenie do Kolegium wpłynęło [...] października 2020r. i zaskarżone postanowienie wydane zostało [...] listopada 2020r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika by organ I, ani II instancji ponownie rozpatrujący sprawę zgodnie z art. 15 k.p.a., wezwały skarżącego do wykazania interesu prawnego. Potwierdza to zresztą treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym nie ma wzmianki o jakimkolwiek badaniu istnienia interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Pomimo braku ustaleń organy poprzestały na stwierdzeniu, że R. S. nie wykazał w żaden sposób interesu prawnego. W ocenie Sądu twierdzenie organu, że skarżący takiego interesu "nie posiada" jest całkowicie gołosłowne i nie poddaje się kontroli sądowej, i to nie tylko z uwagi na ww. brak uprzedniego wezwania wnioskodawcy, ale także z tego powodu, że z treści uzasadnienia postanowienia w żaden sposób nie wynika, jakie to konkretne twierdzenia wnioskodawcy lub okoliczności sprawy organ poddał analizie przed sformułowaniem takiego wniosku. Tym bardziej, że organ odwoławczy akceptuje stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego o szerokim rozumieniu interesu prawnego o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia odpowiednio stosowanych: art. 64 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. – które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie w warunkach określonych w art. 153 p.p.s.a. organ I instancji winien wezwać R. S. do uzupełnienia braków formalnych wniosku – polegających na określeniu interesu prawnego wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu wskazanych przezeń okoliczności faktycznych lub prawnych – a następnie przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności i wyjaśnienia ocenić pod kątem ziszczenia się w tej sprawie przesłanki z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Skarżący został zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, zatem Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego.