I SA/Wa 162/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz M. T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania M. T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. M. T. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną siostrą. Decyzją z [...] września 2020 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 17, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 23 ust 1 oraz art. 24 ust 2a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, odmówił przyznania M. T. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą B. G. od [...] czerwca 2020 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. T. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że wnioskodawczyni nie spełnia wymagań do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazany przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek, które należy spełnić, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z jego treścią, warunkiem koniecznym do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest kryterium okresu w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Przepis ten stawia wymóg, aby niepełnosprawność ta powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie niepełnosprawność siostry wnioskodawczyni nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia. Powstała ona dopiero po 75 roku życia, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] czerwca 2020 r. Organ wskazał następnie, że wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z Konstytucją w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie Ministra, powyższy wyrok, pomimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu w zakresie w nim określonym, nie usunął jednak z ustawy kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na fragment uzasadnienia wskazanego wyroku, z którego wynika, że "skutkiem wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Organ wskazał również, że Trybunał orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zaś o niekonstytucyjności regulacji w całości. Tym samym wskazany wyrok nie uchylił art. 17 ust. 1b ustawy w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. T. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skarżąca powołała się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 252/19), w którym wskazano, że rzeczywistym skutkiem wydania przez Trybunał wyroku z 21 października 2014 r. jest derogacja fragmentu pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu. Podniosła, że biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności bezpośrednim skutkiem wskazanego wyroku jest zniesienie przesłanki wynikającej z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Tym samym w powołanym wyroku Trybunał spełnił funkcję tzw. negatywnego prawodawcy, uchylając sprzeczną z konstytucyjną zasadą równości normę prawną, która ze względu na przedmiot i sposób regulacji zawierała wszelkie elementy niezbędne do prawidłowego odtworzenia normy prawnej w sposób jednoznaczny i kompletny. Wobec powyższego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] czerwca 2020 roku. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia rzeczywistych skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. akt. K 38/13, w odniesieniu do normy prawnej wynikającej z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organy powołały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując przy tym, że niepełnosprawność siostry wnioskodawczyni powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia. Zdaniem organów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie istniały prawne możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność regulacji stanowiącej podstawę do wydania decyzji, polecił prawodawcy poprawienie stanu prawnego, jednak stan ten pomimo wydania wskazanego orzeczenia nie uległ zmianie. Organ odwoławczy powołał się przy tym na zakresowy charakter wyroku Trybunału, który nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w postaci utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Zdaniem organu, pomimo stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności regulacji wynikającej z treści art. 17 ust. 1b ustawy regulacja ta, w związku z brakiem reakcji prawodawcy, może dalej stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odniesieniu do powyższego wskazać trzeba, że od dnia wydania powołanego wyroku Trybunału był on wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, gdzie w analogicznych stanach faktycznych i prawnych jak w niniejszej sprawie sądy uznawały konieczność uwzględnienia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Pozwala to na stwierdzenie, że w przedmiocie tym ukształtowała się stabilna linia orzecznicza, którą sąd w niniejszym składzie podziela. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w treści przepisu wieku, ze względu na moment powstania owej niepełnosprawności. Z treści wskazanego orzeczenia jednoznacznie wynika, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na kryterium określonego wieku jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną bezpośrednio w treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie powołany przepis od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu. Zgodzić należy się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 26 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 1530/20, niepublik.), że skoro zgodnie z treścią art. 190 ust 4 Konstytucji RP możliwe jest wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, których podstawą był przepis uznany przez Trybunał następczo za niezgodny z Konstytucją, to tym bardziej należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał przed dniem ich wydania za niezgodny z Konstytucją, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Rację ma organ odwoławczy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Nie wywołuje on zatem skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Pomimo jednak tego, w ocenie Sądu, wyrok ten powoduje konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o pozytywne przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją. Konieczne jest przy tym dokonanie takiej wykładni przepisów prawa, która nie będzie sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w przytoczonym orzeczeniu. W tym celu jedynym słusznym stanowiskiem, uwzględniającym treść ww. orzeczenia, jest przyjęcie, że art. 17 ust. 1b ustawy ma zastosowanie w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia. W stosunku jednak do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, przepis ten nie będzie mieć zastosowania, bowiem pozostaje on w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21 października 2014 r., w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, stanowiące przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego utraciło domniemanie konstytucyjności, co skutkuje koniecznością, w odniesieniu do tych osób, oceny przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium. Należy zatem stwierdzić, iż niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został uznany w tym zakresie za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyroki NSA: z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 8/19, 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16) Sąd nie podziela stanowiska organu, że zakresowy charakter wyroku Trybunału, sprawia, że bez pozytywnego działania prawodawcy wyrok ten nie wywołuje określonych skutków, a przede wszystkim nie zmienia normy prawnej wynikającej z przepisu będącego podstawą do wydania zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu, w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji, a taka sytuacja miała w rozpoznawanej sprawie, w związku z brakiem działania ustawodawcy konieczne jest dokonanie właściwej wykładni normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu, biorąc pod uwagę również stwierdzoną przez Trybunał niekonstytucyjność regulacji. Wskazać przy tym należy, że w przypadku uznania stanowiska organu za prawidłowe, należałoby uznać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który jednoznacznie przecież przesądził o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy, nie wywołałby jakichkolwiek skutków prawnych. Innymi słowy, doszłoby do kuriozalnej sytuacji, w której wydany przez Trybunał wyrok nie miałby jakiegokolwiek znaczenia, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym i pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga fakt, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny w treści orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16). Trybunał Konstytucyjny, jako jedyny organ, upoważniony jest zgodnie z brzmieniem art. 188 pkt 1 Konstytucji RP do orzekania o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Jego orzeczenia zaś, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy niesłusznie nie uwzględniły w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. dla oceny przesłanki warunkującej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Jak wynika z treści zaskarżonych rozstrzygnięć skarżąca spełniała wszelkie pozostałe wymogi stawiane przez ustawę o świadczeniach rodzinnych, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną siostrą. Jedyną okolicznością mającą wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia było kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Skoro zatem nie było dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją (co w przypadku wyroku z 21 października 2014 r. miało miejsce 23 października 2014 r.), a w rozpoznawanej wydano decyzje administracyjne na podstawie właśnie tego przepisu, to podjęte w tych okolicznościach rozstrzygnięcia nie mogą być one uznane za zgodne z prawem. Tym samym zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co prowadzić musiało do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.