II SA/Go 168/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S.A.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; dalej jako u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. u. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w następujący sposób: ustalił S. A-R. (dalej jako skarżąca lub strona) odpłatność za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej: od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r. w wysokości 1009,04 zł, od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] lipca 2020 r. w wysokości 1251,22 zł miesięcznie, od dnia [...] sierpnia 2020 r. w wysokości 66,51 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. strona zwróciła się o zwolnienie z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, wstrzymanie decyzji Burmistrza oraz przeprowadzenie nowej procedury i sprawdzenie jej sytuacji. We wniosku strona poinformowała, że nie jest w stanie w żaden sposób pokrywać odpłatności za pobyt ojca w DPS z powodów osobistych, rodzinnych, zdrowotnych oraz finansowych. Skarżąca wskazała na złą sytuację zakładu pracy, że drastycznie zmniejszyło się jej wynagrodzenie za pracę, a od marca do końca maja przebywała na zasiłku opiekuńczym na dziecko, który był jedynym źródłem dochodu. Małżonek strony wyprowadził się z mieszkania, na dziecko płaci 500 zł alimentów. Skarżąca obecnie jest jedynym żywicielem rodziny. Z uwagi na zmianę sytuacji skarżąca wystąpiła o ponowne przeprowadzenie całej procedury od początku. Dodatkowo pismem z dnia [...] lipca 2020 r. poinformowała, że w dniu [...] lipca 2020 r. Sąd Okręgowy [...] orzekł separację małżonków. Dalej organ wskazał, że na podstawie miesięcznego dochodu wynoszącego 8.505,67 zł, wydano decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], ustalającą stronie odpłatność za pobyt ojca w DPS w następujący sposób: od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r. w wysokości 1009,04 zł, od miesiąca września 2019 r. w wysokości 1251,22 zł miesięcznie. Żądanie skarżącej z dnia [...] lipca 2020 r. organ rozpatrzył w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Organ wyjaśnił, że zasady ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje art. 61 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b tej ustawy wysokość kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie wynosi: 528,00 zł x 300% = 1584,00 zł. Obliczenia dochodu rodziny skarżącej dokonano na podstawie art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s., gdyż ustawodawca nie zawarł szczególnych przepisów dotyczących metod wyliczania dochodu osób wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie wykazał żadnego źródła dochodu, które mogłoby podlegać odliczeniu od dochodu rodziny skarżącej. Dalej organ wskazał, że subsydiarny charakter pomocy społecznej określony w art. 2 ust. 1 u.p.s., zobowiązuje osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej do wykorzystania własnych zasobów i możliwości. Zasada ta obowiązuje również w sprawach dotyczących ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Dlatego Gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej ponosi odpłatność za mieszkańca jedynie wówczas kiedy osoby obowiązane nie posiadają możliwości finansowych określonych przepisami. Na podstawie zaktualizowanego rodzinnego wywiadu środowiskowego organ ustalił, że skarżąca obecnie prowadzi gospodarstwo domowe z synem, który uczęszcza do przedszkola. Strona jest w separacji z mężem, który wyprowadził się z domu. Zajmuje mieszkanie, składające się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Obecnie spłaca kredyt zaciągnięty na zakup mieszkania. Na miesięczne opłaty strony składają się: czynsz - 327,76 zł, prąd - 73,54 zł, gaz - 46,83 zł. Strona pracuje zawodowo, miesięczne wynagrodzenie wynosi 2.801,01 zł. Ponadto ma zasądzone alimenty na syna w wysokości 500,00 zł. Łączny dochód rodziny strony wynosi 3301,01 zł, co na osobę stanowi 1.650,51 zł. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że dochód miesięczny na osobę w rodzinie skarżącej jest nadal wyższy niż wskazany przez ustawodawcę próg dochodowy pozwalający na obciążenie opłatą za pobyt ojca w DPS. Dochód na osobę w rodzinie strony przekroczył 10% kryterium dochodowego dlatego też nie ma w przedmiotowym przypadku zastosowanie art. 106 ust. 3b u.p.s. Biorąc pod uwagę zmianę sytuacji osobistej i dochodowej skarżącej od miesiąca sierpnia 2020 r. ustalono stronie nową wysokość opłaty za pobyt ojca w DPS. Ponadto organ wyjaśnił, że pozostałe żądania strony, tj. o wstrzymanie decyzji oraz zwolnienie z odpłatności, rozpatrywane są odrębnymi postępowaniami. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1-2 i ust. 2d, art. 64, art. 64a, art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy powyższą decyzję. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawda. Z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika zaś, że decyzją Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] ojciec skarżącej został skierowany do DPS, natomiast decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zmienioną decyzjami: z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] ojcu skarżącej została ustalona miesięczna opłata za pobyt w DPS. Z akt sprawy wynika także, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] ustalono skarżącej odpłatność za pobyt ojca w DPS. Decyzja ta jest wykonalna, prawomocna. Strona nie złożyła od niej odwołania w terminie. Organ odwoławczy podkreślił, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny. Zgodnie z w art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. I tak są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w powyższym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika zaś z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. - obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s., doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) obowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. określa decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów obowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zawarcie umowy ma zaś na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 lit. a) i b) u.p.s. Kolegium podkreśliło przy tym, że art. 61 u.p.s. nie uzależnia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Obowiązek ten oparty został na kryteriach obiektywnych, czyli stosunku pokrewieństwa oraz możliwościach finansowych osoby zobowiązanej. Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszony przez skarżącą zarzut braku jakichkolwiek więzi z ojcem. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 zdanie pierwsze Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala obowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Dalej Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 64 u.p.s., po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, umożliwia osobom wnoszącym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej złożenie wniosku o zwolnienie częściowo lub całkowicie z tej opłaty, między innymi wówczas, gdy: wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Wniosek taki podlega jednak rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Nadto zgodnie z art. 64a u.p.s. osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej. Ratio legis normy zawartej w art. 64a u.p.s. i wykładnia systemowa ww. przepisów prowadzi do wniosku, że w zakresie więzi rodzinnych decydujące znaczenie posiada wyrok sądu powszechnego pozbawiającego rodzica władzy rodzicielskiej. W przedmiotowej sprawie odwołująca się nie przedłożyła takiego orzeczenia. Kolegium wskazało, że na skutek wniosku strony przeprowadzono u niej aktualizację rodzinnego wywiadu środowiskowego, z której wynika, że sytuacja rodziny zmieniła się i obecnie strona prowadzi gospodarstwo domowe z synem, który uczęszcza do przedszkola. Strona jest w separacji z mężem, który wyprowadził się z domu. Strona mieszka w mieszkaniu składającym się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Na miesięczne opłaty strony składa się: czynsz - 327,76 zł, prąd - 73,54 zł, gaz - 46,83 zł. Strona pracuje zawodowo, miesięczne wynagrodzenie wynosi 2801,01 zł. Strona ma zasądzone alimenty na rzecz nieletniego syna w wysokości 500,00 zł. Łączny dochód strony wynosi 3.301,01 zł, co na osobę stanowi 1.650,51 zł. Po analizie materiału dowodowego organ nie znalazł przesłanki alby zwolnić skarżącą z odpłatności, ponieważ dochód wynoszący 1.650,51 zł na osobę w rodzinie przekroczył 300% kryterium dochodowego. Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s., dochód rodziny ustala się sumując miesięczne przychody poszczególnych członków tej rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku pomniejszone o składniki wymienione w pkt 1-3 tego przepisu. Jeżeli osoba wnioskująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, to na dochód rodziny będzie się zatem składała suma przychodu tej osoby i przychodu jej syna. Zgodnie z ogólną definicją dochodu dla celów pomocy społecznej na gruncie ustawy dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Katalog ten uznać należy za zamknięty. Stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy, to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. W przedmiotowej sprawie organ dokonał wyliczeń według opisanych zasad. Obowiązujące w dacie wydania decyzji kryterium dochodowe, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia, wynosi 528,00 zł. Zatem 300% kryterium dochodowego stanowi kwota 1.584 zł. W związku z powyższym, skoro dochód odwołującej się (jako osoby zobowiązanej), obliczony na osobę w rodzinie, wynosi 1.650,01 zł, to od tego dochodu należy odjąć kwotę stanowiącą 1.584 zł. Wynik tego działania stanowi kwota 66,51 zł, która jest górną granicą opłaty, jaką można obciążyć odwołującą, jak uczynił to organ I instancji. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. S. A-R. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że powoływana wielokrotnie przez organy obu instancji decyzja ustalająca odpłatność skarżącej za pobyt ojca w DPS nie jest ostateczna, prawomocna i wykonalna. WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku II SA/Go 486/20 zobowiązał SKO do ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazując konieczność uzupełnienia postępowania i usunięcia stwierdzonych uchybień. Skoro WSA w Gorzowie Wlkp. zobowiązał SKO do ponownego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie stronie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2019 r., nr [...], to należy uznać, że decyzja nr [...] powinna zostać wycofana z obrotu prawnego, a co najmniej powinna zostać zawieszona w wykonaniu. Ponadto skarżąca podniosła, iż wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Przepis art. 61 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy, jeżeli zobowiązany do wnoszenia opłaty ma kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a różnicować ich może jedynie kryterium dochodowe. W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami postępowania. Ponadto ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z przepisów ustawy nie wynika, że organ może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko wobec tej osoby prowadzić postępowanie. Ojciec skarżącej posiada jeszcze dwoje dzieci. W rozpatrywanej sprawie organ powinien był prowadzić postępowanie jednocześnie wobec wszystkich zstępnych. Organ, aby obciążyć opłatą za dany okres, powinien znać stan dochodów wszystkich potencjalnie zobowiązanych. Skarżąca zauważyła ponadto, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Z tego względu za wadliwe należy uznać w zaskarżonej decyzji rozważania organu dotyczące braku podstaw do zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt w DPS (art. 64, art. 64a u.p.s.). W ocenie skarżącej, w postępowaniu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż nie wnosi ona żadnych nowych elementów w sprawie i ma charakter czysto polemiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza zmieniającą decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], ustalającą odpłatność skarżącej za pobyt ojca w DPS, przy czym zmiana ta - mimo powołania okresów wcześniejszych - w istocie dotyczyła okresu od dnia [...] sierpnia 2020 r. i obniżała tą odpłatność do kwoty 66,51 zł miesięcznie. Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Podstawę do zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS stanowi art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Taką podstawę rozstrzygnięcia powołał organ I instancji. Natomiast Kolegium rozpoznając sprawę przepis ten całkowicie pominął, nie został on bowiem wskazany ani w sentencji zaskarżonej decyzji, ani też w jej uzasadnieniu. Organ skonstruował uzasadnienie decyzji w taki sposób, iż trudno stwierdzić, co w rzeczywistości stanowiło przedmiot jego rozpoznania. Formalnie bowiem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej odpłatność skarżącej z pobyt ojca w DPS, jednakże uzasadnienie w części zawierającej rozważania organu II instancji są w istocie tożsame z uzasadnieniem decyzji z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącej z odpłatności za pobyt ojca w DPS. Z jednej strony organ odwoławczy jakby rozróżniał instytucję zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS (wskazując, iż tego rodzaju wniosek podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu) od instytucji ustalenia tej odpłatności, z drugiej jednak strony decyzję ustalającą odpłatność z dnia [...] grudnia 2019 r. powołuje jedynie w kontekście zwolnienia z opłaty, zamiast uwzględnić ją jako punkt wyjścia do rozważań czy doszło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącej uzasadniającej podjęcie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którego - jak wspomniano powyżej - w ogóle nie powołuje, choć stanowi on zasadniczą normę, mającą zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Ponadto organ odwoławczy z niezrozumiałych powodów podniósł, iż skarżąca nie przedłożyła orzeczenia wskazanego w art. 64a u.p.s., który jest przepisem stanowiącym podstawę do obligatoryjnego zwolnienia z opłat, jak również wskazuje, iż brak jest podstaw do zwolnienia skarżącej z opłat z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Powyższa analiza dowodzi, iż organ w rzeczywistości miesza te dwie instytucje, uchylając się tym samym od rozpoznania istoty sprawy. Organ wprawdzie prawidłowo wskazał górną granicę opłaty jaką może ponosić skarżącą, mając na względzie przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s., w myśl którego opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, Jednakże dla określenia wysokości opłaty za pobyt w DPS nie jest wystarczające ustalenie maksymalnej kwoty jaką obowiązana może wnosić. Konieczne jest bowiem ustalenie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (art. 60 ust. 2), wysokości opłaty wnoszonej przez mieszkańca domu (art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 2 u.p.s.) oraz innych obowiązanych ( art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 2 u.p.s.), gdyż opłata stanowi różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w 61 ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s.) i nie może - w przypadku sporządzenia wywiadu środowiskowego - przekraczać górnej granicy, ustalonej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest powyższych ustaleń oraz wyliczenia należnej opłaty i ogranicza się jedynie do wskazania kwoty stanowiącej górną granicę odpowiedzialności skarżącej. Ponadto brak jest rozważań co do daty od której ustalono nową wysokość opłaty, tj. [...] sierpnia 2020 r., z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej skarżącej. Zważyć należy, że skarżąca podkreślała, iż doszło do tej zmiany już w marcu 2020 r. (wyprowadzenie się męża, obniżenie wynagrodzenia). W orzecznictwie wskazuje się, że nie można uznać poprawności stanowiska wskazującego, że daty powstania określonego stanu faktycznego sprawy nie mają znaczenia przy kreowaniu treści aktu na gruncie art. 106 ust. 5 u.p.s. Wszak norma ta konieczność ingerencji w treść ukształtowanego stosunku prawnego wyraźnie wiąże z zajściem określonego stanu prawnego lub faktycznego, w tym w szczególności ze zmianą sytuacji dochodowej strony. Nie można zatem zgodzić się z taką wykładnią art. 106 ust. 5 u.p.s., która prowadziłaby do konstatacji, iż moment zmian sytuacji prawnej i faktycznej wskazanej w owym przepisie uznawałaby za prawnie indyferentny. Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar owej pomocy winny być zatem uwzględnione od momentu ich wystąpienia. Tym samym zmiana decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej winna wywołać skutek prawny od tych dat, w których następowały kolejne zmiany sytuacji dochodowej skarżącej (por. wyroki NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 1406/19, z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 3003/19). Zauważyć również należy, iż organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu, co do konieczności łącznego prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie jednocześnie wobec wszystkich zstępnych. Nie jest rolą sądu administracyjnego usuwanie powyżej stwierdzonych uchybień i dokonywań ocen za organ odwoławczy. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06 , K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Trafne są natomiast rozważania organu odwoławczego dotyczące obowiązku ponoszenia przez zstępnych opłat za pobyt osoby umieszczonej w DPS, który nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Podzielić również należy stanowisko, iż kwestie relacji osoby obowiązanej do odpłatności z osobą umieszoną w DPS pozostają bez znaczenia dla ustalenia odpłatności. Okoliczności te jednak mogą być badane w postępowaniu o zwolnienie z opłaty. Ponadto wbrew zarzutom skargi na dzień orzekania przez organ odwoławczy w obrocie pozostawała ostateczna decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] r. ustalająca odpłatność skarżącej za pobyt ojca w DPS. Wniosek bowiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na powyższą decyzję nie został uwzględniony postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2020 r [...]. Wprawdzie powyższe postanowienie zostało uchylone, jednakże już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 grudnia 2020 r., II SA/Go 486/20. Ponadto dotychczas wniosek ten nie został ponownie rozpoznany (por. pismo SKO z dnia [...] czerwca 2021 r.) Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna wniosek skarżącej uwzględniając dyspozycję art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, mając na uwadze ewentualne zmiany jakie zaszły w stanie faktycznym i prawnym po wydaniu zaskarżonej decyzji.