II OZ 325/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 898/20 o odrzuceniu skargi Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XLIII/268/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., fragment obszaru urbanistycznego K. w rejonie ulic P. – K. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r. II SA/Łd 898/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z 30 czerwca 2005 r. nr XLIII/268/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., fragment obszaru urbanistycznego K. w rejonie ulic P. – K. oraz zwrócił Spółce kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Spółka wniosła skargę na powyższą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Analiza skargi wniesionej w niniejszej sprawie i jej żądań prowadzi do wniosku, że zachodzi tożsamość jej przedmiotu, w tym żądań oraz stron postępowania ze sprawą zakończoną prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 lipca 2020 r. II SA/Łd 400/20 o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie o sygn. akt II SA/Łd 400/20 przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą była bowiem ta sama uchwała Rady Miejskiej w L. W sprawie o sygn. akt II SA/Łd 400/20 skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności tych samych przepisów zaskarżonej uchwały, tj. § 9 pkt 2, pkt 6, pkt 7 i § 24, a swój interes prawny wywodziła z prawa własności tych samych działek, tj. działek nr ewid. [...],[...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]9, co w niniejszej sprawie. Zachodzi zatem, w ocenie Sądu, niewątpliwie tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa sprawy zakończonej prawomocnym postanowieniem z 2 lipca 2020 r. ze sprawą niniejszą. Dalej Sąd wskazał, że prawomocne osądzenie sprawy skutkuje tym, że nie można w takiej samej sprawie wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami. Niedopuszczalne jest zatem wniesienie kolejnej skargi w tej samej sprawie, czyli w warunkach tożsamości przedmiotu postępowania oraz tożsamości jego stron. W sprawie sygn. akt II SA/Łd 400/20 postanowieniem z 2 lipca 2020 r. sąd umorzył postępowanie, gdyż skarżąca cofnęła skargę. Umarzając postępowanie, sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 60 p.p.s.a. negatywnych przesłanek. Nadto Sąd wyjaśnił, że w przypadku cofnięcia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, tak jak to miało miejsce w sprawie II SA/Łd 400/20, prawomocne umorzenie postępowania jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka, zaskarżając je w całości. Postanowieniu temu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to: - art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że między tymi samymi stronami sprawa została już prawomocnie osądzona; - art. 60 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że uznanie przez sąd dopuszczalności cofnięcia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest równoznaczne ze stwierdzeniem braku nieważności tego aktu. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. Zaś orzeczenie umarzające postępowanie sądowoadministracyjne nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej i jako takie nie stanowi przeszkody przedmiotowej do zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, w stosunku do którego cofnięto skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Spółki wniesioną w tej sprawie, albowiem uznał, że zaszła przesłanka z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - sprawa została już prawomocnie osądzona. Prawomocne osądzenie sprawy Sąd ten łączy z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 lipca 2020 r. II SA/Łd 400/20, którym umorzono postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Spółki na uchwałę Rady Miejskiej w Łowiczu z dnia 30 czerwca 2005 r. nr XLIII/268/2005, a więc na tożsamą uchwałę która jest przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej. Zdaniem Sądu, w postanowieniu z dnia 2 lipca 2020 r. Sąd zawarł merytoryczną ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, co wynika z art. 60 p.p.s.a. Powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Powaga rzeczy osądzonej oznacza przeszkodę (ujemną przesłankę procesową), której wystąpienie tamuje dalszy bieg postępowania i uniemożliwia wydanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie oraz niemożność modyfikacji orzeczenia sądu administracyjnego (a więc dokonanej nim oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej) w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania sądowo-administracyjnego. Zasada ta znajduje realizację w postanowieniach art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny jest obowiązany odrzucić skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Ponadto znajduje ona wyraz w postanowieniach art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym zachodzi nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli ta sama sprawa została już prawomocnie osądzona, oraz w art. 273 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej sprawy. W doktrynie wskazuje się, że powagę rzeczy osądzonej mogą mieć tylko orzeczenia sądowe rozstrzygające co do istoty sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc mając na uwadze art. 132 i art. 171 p.p.s.a. - przede wszystkim wyroki. One bowiem zawierają ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej i rozstrzygają o dalszym obowiązywaniu lub utracie mocy wiążącej danego aktu lub czynności (por. T. Woś, Komentarz do art. 171 p.p.s.a. zawarty w systemie LEX, wydanie VI). Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że z mocy powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. Wynika to z samej istoty tej instytucji. Res iudicata stanowi bowiem rozstrzygnięcie (osądzenie) sporu będącego przedmiotem postępowania. W postępowaniu administracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania administracji, sporu pomiędzy podmiotem kwestionującym to działanie, a organem, którego działania dotyczy skarga. Skutek prawomocności o jakim stanowi art. 170 p.p.s.a. nie dotyczy orzeczeń, które nie rozstrzygają o losach zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności (por. wyrok z 10.03.2011 r. I OSK 1576/10; postanowienie NSA z 12.04.2011 r. II GSK 208/11). Wskazuje się także, że skutek prawomocności o jakim stanowi art. 170 p.p.s.a nie dotyczy orzeczeń, które nie rozstrzygają o losach zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy orzeczenie dotyczy jedynie kwestii proceduralnych, związanych z niedopuszczalnością zaskarżenia danej decyzji, aktu, czynności i odrzuceniem skargi, albo gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego zaistnieją okoliczności uzasadniające jego umorzenie. Rezultatem orzeczenia sądu administracyjnego w obu przypadkach jest pozostanie w mocy zaskarżonej decyzji, aktu, czynności, lecz nie stanowi to efektu działalności kontrolnej sądu, ale jest pośrednim, niejako ubocznym skutkiem orzeczenia tego sądu (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, str. 510, Warszawa 2005). Co do zasady, postanowienie o umorzeniu postępowania w związku ze skutecznym cofnięciem skargi wykazuje pewne cechy specyficzne ze względu na przyznane sądowi uprawnienie do badania dopuszczalności cofnięcia skargi (art. 60 p.p.s.a.). Jednakże powyższe nie uzasadnienia twierdzenia, by postanowienie o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia skargi korzystało z powagi rzeczy osądzonej. Postanowienie takie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ale jest orzeczeniem proceduralnym, a zatem nie stanowi ono przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania w tej samej sprawie (por. wyrok NSA z 28.09.2017 r. II OSK 162/16). Generalnie w realiach przedmiotowej sprawy, dotyczącej skargi na akt prawa miejscowego, wcześniejsze orzeczenie umarzające postępowanie sądowo-administracyjne w wyniku skutecznego cofnięcia skargi na uchwałę w tym zakresie, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej i jako takie nie stanowi, oczywiście przy spełnieniu określonych warunków, przeszkody przedmiotowej do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego wobec aktu prawa miejscowego, w stosunku do którego cofnięto skargę. Dokonanie takiej oceny dopuszczalności skargi w tym zakresie, ale już z wyłączeniem art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., musi wówczas poprzedzać rozpoznawanie wniesionej ponownie skargi. Powyższe prowadzi do wniosku, że odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi w oparciu o przesłankę z pkt 4 § 1 art. 58 p.p.s.a. należało uznać za wadliwe. Ubocznie zwrócić należy uwagę, że ponownie oceniając przesłanki dopuszczalności zaskarżenia, sąd winien ustalić, czy skarżąca Spółka dopełniła wymogów w zakresie trybu i terminu wniesienia skargi, mając na uwadze przepisy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie (zob. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Sąd nie zasądził na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, albowiem brak jest ku temu podstaw. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje unormowania pozwalającego na zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w razie uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.