I SA/Lu 146/21

Dnia 9 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Fita Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zapłaty odsetek od kosztów egzekucyjnych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz W. L. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej jako organ II instancji) w wyniku rozpatrzenia zażalenia W. (dalej jako skarżący lub wierzyciel) uchylił postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] (dalej jako organ I instancji) z [...] r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zapłaty odsetek od kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł. Stan sprawy przedstawia się następująco. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] prowadził postępowanie egzekucyjne wobec D. P. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...] wystawionych przez W. Wobec stwierdzenia bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny postanowieniem z [...] r. nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne, a postanowieniem z [...] r. nr [...] obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wierzyciela Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i określił wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela na kwotę [...]zł. Na skutek wniesionej przez wierzyciela skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 518/19 uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...]. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł. Pismem z 10 sierpnia 2020 r. wierzyciel zwrócił się do organu egzekucyjnego o zwrot kwoty [...]zł wraz z odsetkami od dnia wpłaty, tj. [...] r. W dniu 27 sierpnia 2020 r. organ egzekucyjny zlecił przelew bankowy na rzecz wierzyciela tytułem zwrotu kwoty [...]zł, która obejmowała koszty egzekucyjne w kwocie [...]zł oraz odsetki ustawowe naliczone za okres od dnia 28 czerwca 2019 r. do 28 sierpnia 2020 r. w kwocie [...]zł. Zwróconą wierzycielowi kwotę pomniejszono o kwotę należnych kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł, określoną postanowieniem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] r. nr [...] Wezwaniem nr [...] z dnia 21 września 2020 r. wierzyciel wezwał organ I instancji do zapłaty należności w kwocie [...]zł tytułem odsetek od zaległości podatkowych za okres od 28 czerwca 2019 r. do 27 sierpnia 2020 r. od kosztów egzekucyjnych powstałych w trakcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec D. P.. Wierzyciel wyjaśnił, że podstawą prawną do wyliczenia odsetek wskazaną w wezwaniu do zapłaty jest art. 78 Ordynacji podatkowej. Organ I instancji postanowieniem z [...] r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie wierzyciel złożył zażalenie, w wyniku którego organ II instancji postanowieniem z [...] r. znak sprawy [...] uchylił postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji w szczególności wskazał, że wniesione przez wierzyciela wezwanie z 21 września 2020 r nr [...], nie rodziło po stronie organu egzekucyjnego obowiązku wszczynania procedury, której konsekwencją było wydanie postanowienia. Zdaniem organu II instancji sporna kwestia między organem egzekucyjnym, a wierzycielem sprowadza się do wysokości odsetek od kosztów egzekucyjnych. W ocenie wierzyciela koszty egzekucyjne jako nadpłata w rozumieniu art. 78 § 1 Ordynacji podatkowej podlega oprocentowaniu w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę, o których mowa w art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej, pobieranych od zaległości podatkowych. Organ II instancji wyjaśnił, że odpowiadając na wezwanie wierzyciela należy udzielić odpowiedzi pismem, uznając żądanie zwrotu odsetek bądź żądania nie uznając oraz uzasadnić powody odmowy z przedstawieniem wyliczenia odsetek od kosztów egzekucyjnych oraz podstawy takiego wyliczenia. W. zaskarżył postanowienie organu II instancji w części dotyczącej uzasadnienia wskazującego, iż sprawa żądania przez skarżącego odsetek od nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych powinna być rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji pismem. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wskazanie w uzasadnieniu organowi I instancji, iż ma on obowiązek rozstrzygnąć żądanie skarżącego pismem, a nie w formie pozwalającej skarżącemu złożyć środek zaskarżenia do organu II instancji oraz naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu organowi I instancji, iż ma on obowiązek rozstrzygnąć żądanie skarżącego pismem, a więc nie ma on obowiązku wydania rozstrzygnięcia żądania skarżącego w formie decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w części dotyczącej uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnosi, iż zaskarżone uzasadnienie postanowienia narusza art. 78 Konstytucji, bowiem pozbawia Skarżącego prawa rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Od zwykłego pisma, którym organ I instancji ma załatwić sprawę, nie będzie Skarżącemu przysługiwać środek zaskarżenia. Zaskarżone uzasadnienie postanowienia narusza ponadto art. 104 § 1 k.p.a. bowiem przepis ten nakazuje generalnie rozstrzygać sprawy administracyjne w formie decyzji. Sprawa żądania przez Skarżącego odsetek jest sprawą administracyjną i powinna zostać rozpoznana w postępowaniu administracyjnym, a tym samym powinna być zakończona wydaniem decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. dalej: u.p.e.a.) jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Treść przepisu w sposób wyraźny odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest zatem dopuszczalne stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach dotyczących egzekucji administracyjnej (zob. tezę 2 wyroku NSA z 22.12.1999 r., III SA 8330/98, LEX nr 47238; wyrok NSA z 28.01.2005 r., FSK 1324/04, LEX nr 147553). Wyjątkowy charakter ma odesłanie do Ordynacji podatkowej zawarte w art. 71c u.p.e.a. Tylko pośrednio przepisy Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie ściśle związane z wydawaniem, istnieniem i prawidłowością decyzji podatkowej. Dla przykładu przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie zobowiązania, odroczenie lub brak wymagalności zobowiązania podatkowego są okolicznościami podnoszonymi w drodze zarzutu, do których musi się odnieść i wierzyciel, i organ egzekucyjny. Trudno to zbadać bez sięgnięcia do całości unormowań procesowych, a często i materialnych, przewidzianych w Ordynacji podatkowej. Co jednak istotne podstawą prawną postanowienia jest w takim przypadku art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a., a jedynie w uzasadnieniu przytacza przepisy ordynacji podatkowej, w świetle których ocenia zasadność zarzutów (zob. P. Pietrasz [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 18). Skoro przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, tym samym należy przyjąć, że nie znajdą zastosowania do rozliczeń pomiędzy wierzycielem, a organem egzekucyjnym zasady dotyczące określenia wysokości odsetek za zwłokę określonych w art. 53 i nast. Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.) gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Przepis ten określa dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". "Inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, Przykładowo wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na brak prawnej możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek od nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych, trafnie organy odmówiły wszczęcia postępowania wskazując na art. 61a k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r. I GSK 17/19, CBOSA, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2015 r. II OSK 2773/13, Legalis). W związku z tym postanowienie organu II instancji uchylające postanowienie organu I instancji i wskazujące w uzasadnieniu, że w przypadku żądania wierzyciela zwrotu odsetek naliczonych od kosztów egzekucyjnych pobranych w nadmiernej wysokości, organ egzekucyjny powinien odpowiedzieć pismem, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania orzeczona na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę [...]zł składa się wpis w wysokości [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych). Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni zapatrywania prawne dotyczące przypadków stosowania instytucji odmowy wszczęcia postępowania.