I GSK 17/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ś. C. P. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 345/18 w sprawie ze skargi Ś. C. P. w C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia i zwrotu odsetek w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ś. C. P. w C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 345/18 oddalił skargę Ś. C. P. w C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia i zwrotu odsetek od zwróconych kosztów egzekucyjnych. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W oparciu o tytuły wykonawcze Ś. C. P. w C. (dalej: skarżący, strona, wierzyciel) o nr: [...], [...], [...],[...] obejmujących zwroty w ramach płatności z budżetu państwa oraz zwroty w ramach płatności ze środków europejskich organ egzekucyjny prowadził wobec Ś. i P. Sp. z o.o. w C. (dalej: zobowiązana, spółka) postępowanie egzekucyjne. W toku postępowania dokonał czynności egzekucyjnych w postaci zajęcia jej rachunków bankowych i doręczenia odpisów tytułów wykonawczych, naliczając za nie opłaty według stawek określonych w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, dalej: u.p.e.a.), stanowiące koszty egzekucyjne. Ponieważ w toku egzekucji nie ujawniono żadnego wartościowego majątku, organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. z uwagi na jego bezskuteczność (art. 59 § 2 u.p.e.a.). Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 84.073,25 zł. Postanowienie to utrzymał w mocy organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił ww. postanowienie wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 103/17. W konsekwencji organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejnym postanowieniem o nr [...] z dnia [...] września 2017 r. organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi określając ich wysokość na kwotę 200,00 zł. W związku z uregulowaniem obciążających wierzyciela kosztów egzekucyjnych odrębnym przelewem złożonym w Banku w dniu [...] października 2017 r. na kwotę 200,00 zł, organ egzekucyjny w dniu [...] października 2017 dokonał zwrotu wierzycielowi zapłaconych w dniu [...] listopada 2016 r. kosztów egzekucyjnych w kwocie 84.073,25 zł. W dniu [...] października 2017 r. wierzyciel wystąpił do organu egzekucyjnego o naliczenie odsetek za zwłokę od zapłaconych w dniu [...] listopada 2016 r. kosztów egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu odsetek za zwłokę od kosztów egzekucyjnych zapłaconych nienależnie przez wierzyciela. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że generalnie, wbrew twierdzeniom wierzyciela, w postępowaniu egzekucyjnym (w tym także do kosztów egzekucyjnych) nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: o.p.). Zgodnie bowiem z odesłaniem zawartym w art. 18 u.p.e.a., w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), o ile przepisy tej ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, iż kwestie dotyczące kosztów egzekucyjnych znalazły uregulowanie w dziale I rozdziału 6 u.p.e.a., ale żaden ujęty w nim przepis nie zakłada oprocentowania zwróconych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych. Taką możliwość przewiduje jedynie art. 64c § 3 u.p.e.a., ale wyłącznie w przypadku zwrotu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych, pobranych w niezgodnie z prawem wszczętej i prowadzonej egzekucji administracyjnej. Zdaniem organu nadzoru, zwrot nadpłaconych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych był jedynie czynnością techniczną, w związku z określeniem innej kwoty kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, powstałych w prawidłowo prowadzonym bezskutecznym postępowaniu egzekucyjnym. Wystąpiła zatem sytuacja omówiona w art. 61a k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru stwierdził, iż postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Na powyższe postanowienie organu drugiej instancji Ś. C. P. w C. wniosło skargę do WSA w Gliwicach. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął ustalony przez organ i niesporny stan faktyczny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organu nadzoru trafnie przyjął, że zwrot nadpłaconych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych jest jedynie czynnością techniczną, w związku z określeniem innej kwoty kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, powstałych w prawidłowo prowadzonym bezskutecznym postępowaniu egzekucyjnym. Wbrew twierdzeniom strony w postępowaniu egzekucyjnym (w tym także do kosztów egzekucyjnych) nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, albowiem z mocy art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy k.p.a. Natomiast problematyka kosztów egzekucyjnych została całościowo uregulowania w ustawie egzekucyjnej i brak jakiegokolwiek przepisu, który umożliwiałby w tym zakresie stosowanie Ordynacji podatkowej. W konsekwencji przepisy u.p.e.a. stoją na przeszkodzie w zastosowaniu ogólnej reguły określonej art. 2 § 2 o.p. Z uwagi na brak prawnej możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek od nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych, trafnie organ odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie wskazując na art. 61a k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie prowadzenia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do powołanego w skardze przez pełnomocnika na poparcie reprezentowanego stanowiska postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Rz 385/04, Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawdopodobnie pełnomocnik błędnie określił formę i datę rozstrzygnięcia w sprawie I SA/Rz 385/04. Zapadł on jednak w innym stanie faktycznym i prawnym, a zatem nie wspiera argumentacji strony w niniejszej sprawie. W konsekwencji strona nie wykazała naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 § 2 O.p. poprzez jego niezastosowanie w ocenie stanu faktycznego i w konsekwencji odmowie uznania okoliczności, że koszty egzekucyjne stanowią opłaty w rozumieniu przywołanego przepisu, do którego stosuje się przepisy Działu III o.p., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a § 1 w związku z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyło Ś. C. P. w C. Wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 § 2 o.p. - poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że zwrot nienależnie pobranych przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych nie podlega w zakresie oprocentowania na zasadach określonych przepisami działu III o.p. co doprowadziło do utrzymania w mocy orzeczeń organów odmawiających wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61 a k.p.a. który nie mógł znaleźć w postępowaniu organów zastosowania; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 §1 p.p.s.a. i pominięciu okoliczności płynących z bezspornego materiału sprawy i uznaniu, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że do materialnoprawnego aspektów charakteru kosztów egzekucyjnych, naliczanych po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, następnie zwracanych wierzycielowi po uchyleniu pierwotnych postanowień ich naliczających, nie stosuje się art. 2 § 2 o.p., podczas gdy właśnie przepisy określone w dziale III o.p. winny znaleźć zastosowanie w zakresie, oprocentowania takich kosztów, czy ewentualnie przedawnienia roszczeń objętych postanowieniami określającymi koszty egzekucyjne i czy innych nieuregulowanych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i do których nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak możliwości stosowania odesłania z art. 18 u.p.e.a. co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Tym samym w pierwszej kolejności, co do zasady, należałoby odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, zasadne jest dokonanie oceny trafności zarzutów prawa materialnego. Podkreślić jednak należy, że w rozstrzyganej sprawie przepisy prawa materialnego determinują zakres i przebieg prowadzonego w celu ustalenia stanu faktycznego postępowania dowodowego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Zasadne jest zatem w niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że stan faktyczny ustalony przez organy a przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jest niekwestionowany przez strony postępowania. Zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy do należności z tytułu kosztów postępowania egzekucyjnego pozostających w dyspozycji organu przez okres trwania postępowania sądowego mającego na celu wzruszenie ostatecznego postanowienia o ich nałożeniu, po ich uchyleniu i ustaleniu kosztów egzekucyjnych w niższej wysokości, należy stosować przepisy działu III o.p. poprzez przepis art. 2 § 2 o.p., a w szczególności przepisy art. 74 § 1 i § 3 pkt 1 w związku z art. 77 § 1 pkt 1 o.p. Zdaniem strony skarżącej, skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje ewentualnego oprocentowania, w przypadku konieczności zwrotu opłat za czynności egzekucyjne, to w zakresie oprocentowania tych środków należy stosować przepis art. 2 § 2 o.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że koszty egzekucyjne - opłaty i wynagrodzenie - mają publicznoprawny charakter, a skoro tak, to interpretując przepis art. 2 § 2 o.p. należy wysunąć tezę, że należności z tytułu kosztów egzekucyjnych są objęte zakresem przepisu art. 2 § 2 o.p. a tym samym staje się konieczne zastosowanie przepisów o.p. w zakresie stwierdzenia nadpłaty i jej oprocentowania w zaistniałym stanie faktycznym sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, problematyka kosztów egzekucyjnych uregulowana została w dziale I rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w realiach rozpoznawanej sprawy, żaden z przepisów nie zakłada oprocentowania zwróconych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych. Możliwość oprocentowania zwróconych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych przewiduje jedynie art. 64c § 3 u.p.e.a. i to wyłącznie w przypadku zwrotu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych, pobranych w niezgodnie z prawem wszczętej i prowadzonej egzekucji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie określono inną kwotę kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela a powstałych w prawidłowo prowadzonym bezskutecznym postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest pogląd, że przewidziane w art. 2 § 2 o.p. wyłączenie stosowania przepisów Ordynacji podatkowej dotyczy jedynie świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilno prawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy ustawy o cenach. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym (w tym także w stosunku do kosztów egzekucyjnych) nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, albowiem, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, z mocy art. 18 u.p.e.a. stosuje się przepisy k.p.a., o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Ponieważ problematyka kosztów egzekucyjnych została całościowo uregulowana w ustawie egzekucyjnej i brak jest jakiegokolwiek przepisu, który umożliwiałby w tym zakresie stosowanie Ordynacji podatkowej, to należy uznać, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stoją na przeszkodzie w zastosowaniu ogólnej reguły określonej w art. 2 § 2 o.p. Nie jest więc zasadne zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej poprzez art. 2 § 2 tej ustawy, w zakresie stwierdzenia nadpłaty i ewentualnego jej oprocentowania w stanie faktycznym sprawy. Wobec tego nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego a to art. 2 § 2 o.p. poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i uznanie, że zwrot nienależnie pobranych przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych nie podlega w zakresie oprocentowania na zasadach określonych przepisami działu III o.p. co doprowadziło do utrzymania w mocy orzeczeń organów odmawiających wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61 a k.p.a. który nie mógł znaleźć w postępowaniu organów zastosowania. Skoro Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mogą być uznane za zadsadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności wynikających z materiału sprawy i uznanie, wbrew zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom, że do materialnoprawnego aspektów charakteru kosztów egzekucyjnych, naliczanych po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, następnie zwracanych wierzycielowi po uchyleniu pierwotnych postanowień ich naliczających, nie stosuje się art. 2 § 2 o.p., co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).