II OSK 2326/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 50/20 w sprawie ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 50/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania poprzez nierozpoznanie jej odwołania od decyzji Starosty S. z [...] lipca 2017 r., nr [...], wydanej w postępowaniu wznowieniowym, odmawiającej uchylenia decyzji Starosty S. z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności V = 9,0 m3, przyłączem wodociągowym (w granicach działki) oraz wewnętrzną linią zasilającą niskiego napięcia, zmienioną następnie decyzją z [...] maja 2009 r., nr [...] oraz decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...]: I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdził, że bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; IV. przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł oraz V. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. M., zaskarżając go w części, tj. w pkt III i IV. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. w odniesieniu do pkt III sentencji wyroku: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 i § 2 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, które czyni wyrok niewykonalnym, gdyż zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy do postępowania sądowego o sygn. akt II SAB/Wr 50/20 nie zostały dołączone akta administracyjne dotyczące wznowienia postępowania, w którym stwierdzona została bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty S. z [...] lipca 2017 r., nr [...]; 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także naruszenie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a., które powoduje sprzeczność sentencji wyroku z treścią uzasadnienia wyroku, gdyż uzasadnienie wyroku i materiał dowodowy w sprawie (pisma stron) potwierdzają fakt niedołączenia do akt postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. II SAB/Wr 50/20 akt administracyjnych sprawy dotyczących wznowienia postępowania, w którym stwierdzona została bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty S. z [...] lipca 2017 r., nr [...], podczas gdy sentencja wyroku uzależnia załatwienie przez organ sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, co sprawia, że wyrok jest niewykonalny; 2. w odniesieniu do pkt IV sentencji wyroku: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości jedynie 500 zł, co nie stanowi wystarczającego zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałością i bezczynnością postępowania oraz nie spełni funkcji dyscyplinującej dla organu, w szczególności wobec dotychczasowej postawy organu, a to w wyniku nieuwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu mających wpływ na rozmiar krzywdy doznanej przez skarżącą, a w szczególności długiego okresu trwania tej bezczynności i przewlekłości oraz postawy organu świadomie wprowadzającego w błąd organ nadrzędny, Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz skarżącą co do przyczyny braku możliwości załatwienia sprawy z uwagi na rzekomy brak akt sprawy; 2) z ostrożności procesowej, z uwagi na istniejące rozbieżności w orzecznictwie dotyczące rozumienia art. 149 § 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz z art. 8 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a., które polegało na braku dostatecznego uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu mających wpływ na rozmiar krzywdy doznanej przez skarżącą, a w szczególności długiego okresu trwania tej bezczynności i przewlekłości oraz postawy organu świadomie wprowadzającego w błąd organ nadrzędny, Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz skarżącą co do przyczyny braku możliwości załatwienia sprawy z uwagi na rzekomy brak akt sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz orzeczenie w tym zakresie przez zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku, przyznanie skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2500 zł, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej bez zasądzania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zasądzona przez Sąd suma pieniężna nie jest adekwatna do rozmiaru doznanej przez skarżącą kasacyjnie krzywdy, wynikającej ze stresu będącego następstwem niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Krzywda ta ma charakter realny, jednak zasądzona od Wojewody na rzecz skarżącej kasacyjnie kwota ma wymiar symboliczny i nie jest adekwatna do rozmiaru doznanej krzywdy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W niniejszej sprawie po ocenie, że skarżąca kasacyjnie spełniła wymogi formalne dotyczące skutecznego wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do bezczynności organu i przewlekłości w prowadzeniu przez niego postępowania. W złożonej skardze kasacyjnej, skarżąca zgodziła się z ww. rozstrzygnięciem, kwestionując go jedynie w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy we wskazanym w wyroku terminie, po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III) oraz co do wysokości przyznanej jej sumy pieniężnej (pkt IV). Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w zakresie określenia terminu do wykonania wyroku sąd dysponuje pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej, przy uwzględnieniu specyfiki i okoliczności danej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1845/19, LEX nr 3080248). Ponadto, sąd powinien mieć także na względzie, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skarżącej kasacyjnie, w którym zarzuca ona sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 p.p.s.a., art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a. (w zakresie naruszenia przepisów k.p.a. zarzut ten jest też niezrozumiały, skoro Sąd nie stosował przywołanych przepisów tej ustawy). Sąd zobowiązany był do wskazania terminu wykonania zobowiązania, wskazanego w pkt III wyroku, i określił jego długość zgodnie z przepisami p.p.s.a. i k.p.a. oraz uwzględnił obowiązki organu, wynikające z k.p.a. i konieczność wydania rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie jej akt. Skarżąca kasacyjnie nie ma też racji, twierdząc, że wyrok sądu jest sprzeczny z jego uzasadnieniem, skoro sąd wyraźnie wskazał, że poza otrzymaniem akt lub sporządzeniem ich kopii, jeśli zachodzi taka konieczność, organ może także skorzystać z możliwości zapoznania się z nimi w siedzibie organu lub sądu i w ten sposób doprowadzić do zakończenia postępowania administracyjnego zgodnie z jego ogólnymi zasadami. Podobnie, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. (...) sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21, LEX nr 3227255). W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, LEX nr 3198477). W niniejszej sprawie sąd wojewódzki przyznał skarżącej kasacyjnie sumę pieniężną w kwocie 500 zł, stwierdzając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (postawy organu) i posłuży nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim wynagrodzi stronie wadliwe działanie tego organu. Wobec dyskrecjonalnej władzy sądu w tym zakresie, umotywowania wysokości przyznanej sumy pieniężnej, jak również nieprzekroczenia wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. zasad, rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego w tym zakresie również należało uznać za zgodne z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.