VII SAB/Wa 43/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G S na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] postępowania w sprawie [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do wydania aktu załatwiającego sprawę wniosku G S o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB dla [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi; II. stwierdza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]w rozpoznaniu wniosku G S o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB dla [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r.; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz G S kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2021 r. G. S. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB dla [...]") i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji PINB dla [...] z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z [...] listopada 2019 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB dla [...] z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku jednorodzinnego typu "bliźniak" usytuowanego na działce nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku organ postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., Nr [...] odmówił wznowienia niniejszej sprawy. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") postanowieniem z [...] marca 2020 r., Nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 849/20, odrzucił skargę D. P. na powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Orzeczenie to stało się następnie prawomocne. Po otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2020 r. akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, PINB dla [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r., Nr [...], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie własnej decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie do [...]WINB, wskazując że jej sprawa nie została załatwiona w terminie. Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB dla [...] wniosła G. S., domagając się zobowiązania organu do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 35 k.p.a. w zakresie braku dotrzymania terminów załatwienia prowadzonej sprawy, - art. 36 k.p.a. w zakresie braku zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki i braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ powiatowy pozostaje w zwłoce od [...] grudnia 2020 r., a więc od momentu przekazania mu akt administracyjnych do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca w dniu [...] grudnia 2020 r. zapoznała się z aktami administracyjnymi i zauważyła, że w tej dacie nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie. Tym samym – w ocenie skarżącej – PINB dla [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości. Nie poinformował bowiem skarżącej o przyczynie zwłoki, nie podjął czynności zmierzających do wszczęcia i merytorycznego zakończenia postępowania, a także nie wskazał terminu zakończenia sprawy. Zdaniem skarżącej organ powiatowy sztucznie i celowo przedłuża niniejsze postępowanie, nie zmierzając do jego końcowego załatwienia i wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę PINB dla [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że podjął on w przedmiotowej sprawie czynności przewidziane prawem i prowadzi postępowanie administracyjne. Postanowieniem nr [...] wznowił bowiem postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Skarżąca posiada legitymację procesową w niniejszej sprawie i jest informowana o jej przebiegu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 omawianej ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i ustala czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. Jednocześnie stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła stosowne ponaglenie w piśmie z [...] lutego 2021 r. Przechodząc do rozważań czy w niniejszej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności PINB dla [...] oraz przewlekłości w załatwieniu sprawy z wniosku G. S. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB dla [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dodatkowo należy wyjaśnić, że za bezczynność organu administracji publicznej należy uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, LEX nr 2036047). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1). Istotą skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę złożoną w tym przedmiocie bierze pod uwagę wyłącznie to, czy została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy w danym stanie sprawy na organie spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w ustawowym terminie, jak również, czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Z kolei przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności. W okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie wywiązał się bowiem z ustawowego obowiązku rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie, który wynosił 30 dni licząc od daty przekazania mu akt postępowania administracyjnego przez Sąd. Na datę wydawania wyroku przez Sąd, organ nie wydał decyzji załatwiającej sprawę. Jedynym działaniem organu było zaś wydanie postanowienia z [...] lutego 2021 r., którym wznowiono przedmiotowe postępowanie. W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała sześciomiesięczna bezczynność (trwająca od [...] grudnia 2020 r.), uzasadniająca zobowiązanie organu do wydania aktu (w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Równocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność PINB dla [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu podania musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894, wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782, wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W ocenie Sądu, zwłoka organu powiatowego w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie jest efektem jego zaniechań , które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. PINB dla [...] podjął bowiem czynność mającą na celu dojście do merytorycznego załatwienia sprawy i postanowieniem z [...] lutego 2021 r. wznowił przedmiotowe postępowanie. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że instytucja grzywny przewidziana w tym przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść powyższego przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać stronie skarżącej sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, LEX nr 2273053). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Zdaniem Sądu stwierdzenie bezczynności organu w dotychczasowym procedowaniu w sprawie stanowi bowiem wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni PINB dla [...] do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw administracyjnych, pozostających w zakresie jego właściwości. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art.149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art.149 § 2 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt IV wyroku). Dodatkowo, analizując niniejszą sprawę, Sąd nie dopatrzył się wystąpienia przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB dla [...]. Przewlekłość postępowania odnosi się bowiem do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12, LEX nr 1343899). Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art 149 § 1 a oraz art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w pkt I - IV sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji).