II SA/Ol 281/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z "[...]" r. Wójt "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił B.R. (dalej: "Skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca. Organ pierwszej instancji podał, że ze względu na trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, Skarżąca musiała zrezygnować z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem. Stwierdził jednocześnie, że możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia wyklucza treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r.", gdyż Skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]"r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż wątpliwości Kolegium budziło, czy zakres sprawowanej opieki rzeczywiście uniemożliwia odwołującej wykonywanie pracy zarobkowej. Kolegium zobligowało organ pierwszej instancji do pouczenia Skarżącej o prawie wyboru świadczenia i konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z "[...]"r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podnosząc, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności jej ojca, a ponadto Skarżąca ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W złożonym odwołaniu Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie: - art. 17 ust. 1b ustawy przez pominięcie, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, stwierdzono niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, przez pominięcie celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepisy ustawy o ustalenie i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że pobieranie przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości ww. decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]"r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 1.830 zł, zaś od 1 stycznia 2021 r. - w wysokości określonej w obwieszczeniach Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że spełniona została przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wywiodło ponadto, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ administracji w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części ww. przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium stwierdziło też, że decyzją z "[...]"r. Skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r., zaś w oświadczeniu z 29 kwietnia 2020 r., zadeklarowała, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pismem z 14 maja 2020 r. wezwano wnioskodawczynię do dokonania jednoznacznego wyboru świadczenia. W odpowiedzi Skarżąca oświadczyła, że jest w trakcie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne i zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z pisma organu pierwszej instancji z 12 listopada 2020 r. wynikało, że Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku dla opiekuna, lecz nie zostało ustalone prawo do tego świadczenia. W ocenie Kolegium, nie zaistniała negatywna przesłanka warunkująca przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Dodało, że z oświadczeń Skarżącej wynika, że dokonała ona wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, Kolegium przyznało świadczenie na okres od 1 listopada 2020 r. na czas nieokreślony, gdyż do 31 października 2020 r. Skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. O wysokości świadczenia Kolegium orzekło na podstawie obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w 2020 r. (M. P. z 2019 r. poz. 1067) oraz na podstawie art. 17 ust. 3d ustawy. W złożonej ww. decyzję Kolegium skardze, Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy i nieprzyznanie świadczenia począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od 1 kwietnia 2020 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie i orzeczenie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od 1 kwietnia 2020 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wniosło ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne prawidłowo oceniając, że spełniła ona wszystkie przesłanki do jego uzyskania, w tym przesłankę niepodjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Trafnie też Kolegium uznało, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności przewidziane art. 17 ust. 1b ustawy kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy wyłącznie kwestii uprawnienia strony skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 kwietnia 2020 r., a nie jak ustaliło Kolegium - od 1 listopada 2020 r., gdyż dopiero od tego dnia strona nie miała już ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (zob. np. wyrok NSA z 26 lutego 2021 r., I OSK 1530/20). Fakt uzyskania przez określoną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20, dokonując wykładni cytowanych przepisów: "w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną, (...). Zauważyć bowiem należy, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09). Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami". W cyt. wyroku NSA zauważył również, że "przyjęcie stanowiska, według którego, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń – byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać". Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że skarżąca wyboru świadczenia dokonała już 29 kwietnia 2020 r., gdyż we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji z "[...]"r. wydanej w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. Wobec jasnego brzmienia art. 24 ust. 2 ustawy brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z późniejszą datą początkową, z uwagi na rezygnację przez nią z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W wyroku z 18 maja 2021 r., I OSK 273/21, Naczelny Sąd Administracyjnym uznał, że "już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane". Natomiast w wyroku z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19, NSA wyraził pogląd, że "art. 27 ust. 5 ustawy stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną (nie ma w nim mowy o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji przez uprawnionego z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Jak stwierdził w ww. wyroku NSA: "Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Mając na uwadze, że skarżący deklarował rezygnację z prawa do zasiłku dla opiekuna "z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń". Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium uwzględni powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.). Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno strona skarżąca, w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.