II SA/Gl 293/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1268 ze zm.) cofnął M. W. (dalej: strona, skarżący) uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, B1, B z powodu stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania tego typu pojazdami. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] r. skarżący poddał się badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Urząd otrzymał z Wojewódzkiego Ośrodka Pracy w Sosnowcu orzeczenie lekarskie nr [...], stwierdzające istnienie przeciwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów wymienionych powyżej kategorii. W związku z powyższym pismem z dnia [...] r. poinformowano stronę o wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień w zakresie wymienionych kategorii, pouczając o przysługujących prawach. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja o cofnięciu uprawnień ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ jest związany orzeczeniem lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Pracy w Sosnowcu i nie ma podstaw do kwestionowania okoliczności objętych jego treścią. Decyzja o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów ma też charakter prewencyjny i powinna zostać wydana w sytuacjach, gdy jest prawdopodobne, że kierowca ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odwołanie od tej decyzji złożył niezadowolony z rozstrzygnięcia skarżący wnosząc o jej uchylenie. Stwierdził, że podstawą wydania tej decyzji było orzeczenie lekarskie otrzymane przez Urząd z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzające istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami dla których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM,A1,A2, B1, B. Orzeczenie to wydane zostało po badaniu przeprowadzonym w dniu [...] r. i pomimo, że dysponował orzeczeniem lekarskim wydanym przez lekarza leczącego go na [...], to nie zostało ono przyjęte. Od daty badania minęło już ponad 4 miesiące, a sytuacja uległa zmianie. Stąd też wniósł o przeprowadzenie ponownego badania w Instytucie Medycyny Pracy im. [...]. Podkreślił , że jest jedynym żywicielem rodziny, a pracując w firmie [...] - w ekipie pogotowania [...] - często wzywany jest do awarii o różnych porach. Brak prawa jazdy pozbawi go zatrudnienia jako specjalisty o długim stażu pracy. Dodał, że wniosek o skierowanie na badania lekarskie wypłynął z Prokuratury Rejonowej, która prowadziła postępowanie na wniosek córki złożony w wyniku problemów rodzinnych - brak finansowania dorosłej już córki. Powołując się na wątpliwości co do stanu jego zdrowia - dwa różne zaświadczenia lekarskie, wskazał na przepis art. 7a §1 i art. 7b Kodeksu postępowania administracyjnego w myśl których wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść strony i wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, względnie o uzupełnienie badań w Ośrodku [...] w L.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie uwzględniło tego odwołania i zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż stan faktyczny sprawy potwierdza wpływ do Starosty [...] orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] r. wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Sosnowcu, stwierdzającego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami u skarżącego. Strona nie wniosła środka odwoławczego od wymienionego orzeczenia lekarskiego i stało się ono ostateczne. Wiąże więc organy administracji publicznej w zakresie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził zaistnienie określonej w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o kierujących pojazdami przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, B1, B. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na formułę przepisu "starosta wydaje decyzję", rozstrzygnięcie w tej sprawie ma charakter aktu związanego, tzn. w określonym stanie faktycznym, organ musi wydać decyzję o określonej treści. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia uprawnienia na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o kierujących pojazdami organy administracji publicznej nie dokonują samodzielnej oceny zdrowia kierujących pojazdami i nie przeprowadzają dodatkowych dowodów na tę okoliczność, w szczególności nie analizują wyników badań lekarskich dołączonych do odwołania oraz nie zlecają sporządzenia opinii przez biegłych lecz opierają swoje decyzje na ostatecznych orzeczeniach lekarskich wydanych przez uprawnione podmioty. Organ administracji jest związany treścią ostatecznych orzeczeń lekarskich. Stanowisko takie podzielają sądy administracyjne. W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania przez kierowcę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawniania do kierowania pojazdami. Starosta nie prowadzi żadnych ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy, obowiązany jest do uwzględnienia orzeczenia lekarskiego. W orzecznictwie sądy administracyjne podkreślają, że orzeczenie lekarskie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia. Organ odwoławczy zauważył, że o ile strona nie zgadzała się z treścią orzeczenia lekarskiego wydanego w dniu [...] r. winna była skorzystać z przysługującego jej środka zaskarżenia, czego nie uczyniła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. W. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił decyzji naruszenie art. 6 i art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie wniosku o dodatkowe badanie, co spowodowało, że zebrany materiał dowodowy nie ustalał wszystkich okoliczności faktycznych, na których oparto rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie zostało przeprowadzone bez uwzględnienia jego wyjaśnień oraz wniosków dowodowych. W postępowaniu przedstawione były dwie opinie lekarskie, w tym wydana przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Sosnowcu stwierdzająca istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami dla których wymagane jest posiadanie prawa jazdy A, A1, B, B1. Podniósł, że posiadając drugą opinię sporządzoną przez lekarza leczącego zgłosił wniosek o skierowanie do badań w Instytucie Medycyny Pracy im [...], ale odmówiono bo "zgłosiłem jeden dzień za późno zgodnie z przepisami kpa". W jego opinii, nie przyjęcie wniosku nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co-2 (Dz.U. poz. 695, w którym terminy wynikające z kpa zostały zawieszone. Podkreślił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakazują podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Obejmuje to także wyjaśnienie faktu istnienia dwóch przeciwstawnych opinii lekarskich. Skarżący powtórzył, że wobec zgłoszenia przez córkę do organów ścigania sprawy znęcania się, otrzymali wyroki skazujące, a dodatkowo prokurator zgłosił także sprawę skierowania na badania do Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu. Jest to bardzo krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skargi, nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o cofnięciu posiadanych przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, AM, A1, B1, B ze względu na stan jego zdrowia. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na normie prawa materialnego wyrażonej w przepisie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1268). Zgodnie ze wskazanym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W ocenie sądu, z treści przytoczonego przepisu wprost wynika dla starosty obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Celem tego przepisu jest wykluczenie z ruchu drogowego osób, które nie powinny kierować pojazdami z uwagi na brak predyspozycji zdrowotnych. Dobrem chronionym jest w tym przypadku bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, które ma zdecydowanie większe znaczenie dla interesu publicznego niż zaspokajanie potrzeb komunikacyjnych osoby niezdolnej do prowadzenia pojazdu. Użyte w art. 103 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami sformułowanie "starosta wydaje decyzję", wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. Organy administracji są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Weryfikacja następuje bowiem w odpowiednim trybie, przewidzianym w ustawie o kierujących pojazdami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 532/10), a nie w niniejszym postępowaniu, które ma jedynie charakter następczy. Dodatkowo, orzeczenie takie, wydawane w szczególnym trybie, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Ł 911/13 czy w Bydgoszczy z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1269/14). Na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (t.jedn. Dz.U. z 2019, poz. 1659 ze zm.), które reguluje m.in. tryb postępowania w przedmiocie wydania wymienionego powyżej orzeczenia przez lekarza orzecznika, jednocześnie określając podmioty uprawnione do dokonania badań. W przypadku skierowania kierowcy na badania na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, muszą być one przeprowadzone we właściwym terytorialnie wojewódzkim ośrodku medycyny pracy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia), zaś organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w § 11 ust. 2 rozporządzenia. W analizowanej sprawie, pomimo pouczenia zawartego w orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu z dnia [...] r., skarżący nie złożył w terminie wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w wyznaczonym podmiocie. Wymieniona regulacja, wskazująca krąg podmiotów uprawnionych do orzekania o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, w razie decyzyjnego skierowania na badania, zapewnia legitymowanie się przez lekarzy odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem zawodowym oraz bezstronność przy ocenie stanu zdrowia osoby badanej. Na etapie powyższego postępowania diagnostyczno-orzeczniczego strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiając będące w jej posiadaniu dokumenty lekarskie, takie jak orzeczenia, zaświadczenia, historie choroby, czy wreszcie wyniki innych badań mające znaczenie w sprawie, a w szczególności uprawniona jest do odwołania się od orzeczenia lekarskiego pierwszej instancji do specjalistycznego organu wyższego stopnia, po doręczeniu jej tego orzeczenia lekarskiego. Uprawnienie do odwołania się stanowi gwarancję zapewnienia ochrony praw osoby badanej. Uprawniony lekarz organu odwoławczego wydając orzeczenie uwzględnia nie tylko wyniki przeprowadzonego przez siebie badania, lecz również dokumentację medyczną zgromadzoną przez lekarza orzekającego w pierwszej instancji oraz wyniki konsultacji oraz badań specjalistycznych, pomocniczych, jeśli uznał je za niezbędne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 91/14). Z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami, orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona powyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania. Orzeczenia lekarskie zapadłe w trybie tej procedury, nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co oznacza, że organy te są związane takimi orzeczeniami i nie mają jakichkolwiek podstaw kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1859/10 czy z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 251/06). Organ administracji orzekający w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi nie został upoważniony do oceny orzeczeń medycznych. Działanie takie nie tylko przekraczałyby kompetencje organu, lecz wręcz byłoby niemożliwe, gdyż organ administracji nie posiada specjalistycznej wiedzy medycznej. Kwestionowane orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym, któremu Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje zwiększoną moc dowodową w zakresie tego co nim stwierdzono, bowiem dokument ten, jak wskazano wyżej, został sporządzony w przypisanej formie i przez powołane do tego organy w zakresie ich działania – rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie, na podstawie decyzji starosty o skierowaniu na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie organów było prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Decyzja o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie została wydana przez Starostę [...] w dniu [...] r. Od decyzji tej skarżącemu przysługiwało odwołanie, o czym informację zawarto w pouczeniu tej decyzji. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości, wskutek czego decyzja stała się ostateczna, a sam skarżący, zgodnie z jej treścią, poddał się przedmiotowemu badaniu lekarskiemu w dniu [...] r. zakończonym przedstawionym w sprawie orzeczeniem z dnia [...] r. . O ile były zastrzeżenia co do decyzji kierującej skarżącego na badania lekarskie, to należało ją w drodze odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zaskarżyć. Skarżący poddał się badaniom lekarskim, po przeprowadzeniu których wydane zostało orzeczenia lekarskie stwierdzające istnienie przeciwskazań do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, B1, B. Mimo prawidłowego pouczenia skarżący nie skorzystał z prawa wniosku o ponowne badania. Jak sam przyznał w skardze przedmiotowy wniosek o ponowne badania w Instytucie Medycyny Pracy im. [...] w L. złożył z uchybieniem wskazanego w pouczeniu terminie. Skutkiem tego orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] r. stało się ostateczne i nie można podważyć tego, co wynika z jego treści. Wbrew stwierdzeniom skarżącego zawartym w skardze, działania organu było prawidłowe, gdyż nawet najmniejsze uchybienie oznaczonym terminom skutkować musi stwierdzeniem braku zachowania terminu. Zarzut skarżącego nie uwzględnienia faktu zawieszenia terminów w zawiązku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co-2 nie mógł być uwzględniony, gdyż zawieszenie terminów miało miejsce w okresie od 14(31) marca do 24 maja 2020 r., podczas gdy badanie skarżącego – [...] r. W tym miejscu wskazać należy, że wewnętrzne przeświadczenie skarżącego o dobrym stanie zdrowia, poparte nadto orzeczeniem lekarskim wykonanym przez podmiot, który nie został wskazany w cytowanym powyżej rozporządzeniu, nie przemawia przeciwko opinii lekarza wyspecjalizowanego w ocenie kwalifikacji zdrowotnych osób kierujących pojazdami. Jak wskazano powyżej ani organ administracji, ani sąd nie mają upoważnienia do oceny orzeczeń lekarskich wydanych przez wyspecjalizowane jednostki do tego celu powołane. Z kolei decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. nastąpiło stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, określone w tym przepisie prawa tj. w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy i kierujących pojazdami. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał, że tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona. Podkreślenia też wymaga fakt, że nie jest istotna przyczyna skierowania skarżącego na badania lekarskie. Skoro decyzja kierująca na te badania nie została przez skarżącego zakwestionowana, to skarżący zobowiązany był poddać badaniom lekarskim, z kolei wynik tych badań lekarskich determinował organy administracji do działania określonego w ustawie, a dokładnie w przywołanym w podstawie decyzji art. 103 ust 1 pkt 1 lit.a ustawy o kierujących pojazdami. Ocena tego przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień. Wobec powyższego na podstawie art. 151 cytowanej powyżej ustawy sąd orzekł jak w sentencji.