II SA/Gl 207/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. (P.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...]. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16, art. 20 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej w skrócie: "u.ś.r.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. P. (dalej zwanemu "stroną" lub "skarżącym") przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że z informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wynika, że skarżący pobiera dodatek pielęgnacyjny (do nadal). Zgodnie zaś z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że w dniu [...]r. został przyjęty do Psychiatrycznego Zakładu Opiekuńczo Leczniczego w G. , gdzie nadal przebywa. O tej okoliczności strona poinformowała Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. , który decyzją z dnia [...] r. wydał decyzję o przeliczeniu renty i wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego z uwagi na pobyt w zakładzie. Jednocześnie została wydana decyzja z dnia [...] r. o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres od 1 wrześnią 2020 r. do 31 października 2020 r. w kwocie 229,91 zł. Obecnie zatem skarżący nie pobiera dodatku pielęgnacyjnego z ZUS i dlatego uważa za zasadne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło najpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołało treść przepisów prawa, normujących zagadnienia związane z przyznawaniem przedmiotowego świadczenia. Kolegium zaakcentowało, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, co wynika z art. 16 ust. 6 u.ś.r. Następnie Kolegium wskazało na treść art. 3 pkt 7 u.ś.r., w którym zawarta jest definicja "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie". Według tej definicji instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest "dom pomocy społecznej, placówka opiekuńczo-wychowawcza, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkoła wojskowa lub inna szkołą jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie." Kolegium wskazało także na art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4 tj. nie przysługuje w sytuacji, gdy osoba uprawniona do emerytury lub renty w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji postąpił prawidłowo odmawiając stronie świadczenia. Decyzja została wydana w oparciu o informacje z ZUS z dnia [...] r. w której stwierdzono, że "strona jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, który pobiera nadal." Kolegium stwierdziło przy tym, że wypłata dodatku jest wstrzymana z uwagi na pobyt w ZOL-u. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 5 i 6 u.ś.r. oraz 75 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym nie opuszczania przez skarżącego psychiatrycznego zakładu opiekuńczo-leczniczego, co skutkowało przyjęciem przez organ, że skarżący nie jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organy nie wyjaśniły do końca jego uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Przywołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1954/10. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji podlega uchyleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącemu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 111 ze zm.), w skrócie jak dotychczas "u.ś.r.". Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 pkt. 2 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednak jak natomiast stanowi art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy po stronie skarżącego zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w przytoczonym powyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r., wykluczająca przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia w postaci zasiłku opiekuńczego tj. czy skarżący jest wskazaną w tym przepisie osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego. Mając na względzie istotę sporu kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2020 r. poz. 53 ze zm., dalej: "ustawa emerytalna FUS"). Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy emerytalnej FUS dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4 tego przepisu, wedle którego osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Cel wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego jest pokrewny z celem dodatku pielęgnacyjnego. Oba te świadczenia mają bowiem za cel finansowanie zwiększonych wydatków osób niezdolnych do pracy oraz będących w podeszłym wieku, i to bez względu na ich sytuację materialną, dochodową, czy zdrowotną w jakiej znajduje się osoba uprawniona. Odmienność zaś tych świadczeń polega na tym, że dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, natomiast zasiłek pielęgnacyjny ma charakter pomocowy. Odrębne są podstawy prawne dla ewentualnego nabycia uprawnień do tych świadczeń. Z przytoczonego zaś powyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r. wynika, że w przypadku zbiegu uprawień do obu świadczeń osoba uprawniona może otrzymać tylko dodatek pielęgnacyjny. W realiach rozpoznawanej sprawy omówiony powyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r. stał się dla organów podstawą odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego zasiłku pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał przy tym, że skarżący pobiera dodatek pielęgnacyjny. Natomiast organ odwoławczy, uzasadniając odmowę przyznania skarżącemu świadczenia, wskazał na informacje z ZUS z dnia [...]r., wedle której "strona jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, który pobiera nadal." Zaraz jednak po tym Kolegium wskazało, że wypłata dodatku jest wstrzymana z uwagi na pobyt w "ZOL-u". Stanowisko organów nie wytrzymuje jednak konfrontacji z przytoczonym powyżej art. 75 ust. 4 ustawy emerytalnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2011 r. sygn. I OSK 1954/10 z przepisu tego wynika, że osoba, której nawet przyznano dodatek pielęgnacyjny traci do niego uprawnienia, jeżeli przebywa przez określony czas w jednej z placówek wskazanych w tym przepisie. Nie jest w związku z tym uprawniona do otrzymywania tego dodatku. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie została spełniona hipoteza normy prawnej, wynikającej z art. 16 ust 6 u.ś.r., która zgodnie z dyspozycją normy prawnej dekodowanej z tego przepisu dawałaby podstawy do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało ponadto, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że według art. 3 pkt 7 u.ś.r. "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", oznacza "dom pomocy społecznej, placówka opiekuńczo-wychowawcza, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkoła wojskowa lub inna szkoła jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie.". Przytaczając powyższą definicję organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy i w jaki sposób definicja ta wpłynęła na wydaną przez ten organ decyzję. Nie mniej, zakładając, że przytoczenie tej definicji nie było przypadkowe i stanowić miało argument, przemawiający za zasadnością wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia, wskazać należy, że zacytowana przez Kolegium definicja pojęcia "instytucji zapewaniającej całodobowe utrzymanie" nie odpowiada brzmieniu art. 3 pkt 7 u.ś.r. obowiązującemu w dacie wydania kontrolowanej obecnie decyzji. Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem tego przepisu pojęcie "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" oznacza "dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie". Takie znaczenie definicji zawartej w art. 3 pkt 7 u.ś.r. zostało wprowadzone przez art. 41 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. (Dz.U z 2016 r., poz.195) zmieniającej u.ś.r. z dniem 1 kwietnia 2016 r. Dostrzeżenie tej zmiany ma istotne znaczenie w realiach rozpoznawanej sprawy. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z dnia [...] r. skarżący od [...] r. jest pacjentem Psychiatrycznego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w G. Tymczasem zakład opiekuńczo-leczniczy w stanie prawnym, uwzględniającym powyższą nowelizację, nie jest już wymieniany w katalogu instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie. Oznacza to, że skarżący nie został umieszczony w "instytucji zapewaniającej całodobowe utrzymanie" w rozumieniu u.ś.r. Tym samym pobyt w zakładzie opiekuńczo-leczniczym nie mógł w oparciu o art. 16 ust 5 u.ś.r. stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Zwrócić także należy uwagę na to, że cechą charakterystyczną instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie - zarówno według obecnej, jak i według poprzedniej definicji tej instytucji - jest to, że zapewnia ona pełne utrzymanie nieodpłatnie. Tymczasem, jak wynika ze wspomnianego już powyżej zaświadczenia, skarżący ponosi koszty wyżywienia i zakwaterowania. Zatem instytucja, w której przebywa skarżący nie zapewnia mu nieodpłatnie pełnego utrzymania. Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały dostatecznej analizy stanu prawnego sprawy oraz nie wyjaśniły wszystkich faktów istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co świadczy o naruszeniu przez nie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto na skutek braku należytego wyjaśnienia okoliczności dotyczących wstrzymania dodatku pielęgnacyjnego organy przedwcześnie przyjęły, że skarżący nadal posiada status osoby uprawnionej do tego dodatku, a w konsekwencji w sposób nieuprawniony, z naruszeniem art. 16 ust. 6 u.ś.r., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego przez niego świadczenia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.