II SAB/Wa 798/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Partii Politycznej Porozumienie Jarosława Gowina w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Partię Polityczną Porozumienie Jarosława Gowina do rozpoznania punktów: 1, 2 i 3 wniosku K. P. z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Partii Politycznej Porozumienie Jarosława Gowina nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Partii Politycznej Porozumienie Jarosława Gowina na rzecz K. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2020 r. K. P. (dalej: "skarżący") wystąpił za pośrednictwem poczty elektronicznej do Partii Politycznej [...] (dalej: "partia polityczna", "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci przekazania: 1. protokołów z posiedzeń zarządu partii politycznej od [...] listopada 2019 r. do dnia otrzymania wniosku o informację publiczną, 2. uchwał podjętych przez zarząd partii politycznej od [...] listopada 2019 r. do dnia otrzymania wniosku o informację publiczną, 3. protokołów z posiedzeń komisji rewizyjnej wraz z wynikami kontroli za rok 2019 i w 2020 r., 4. wykazu ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z Funduszu Eksperckiego partii politycznej w 2019 i w 2020 r. Zgodnie z żądaniem skarżącego, powyższa informacja powinna zostać przesłana na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek, udzielonej [...] października 2020 r. drogą elektroniczną, partia polityczna wskazała, że wnioskowane dokumenty wymienione w pkt 1 – 3 nie stanowią informacji publicznej, natomiast w odniesieniu do pkt 4 poinformowała, iż nie posiada Funduszu Eksperckiego, w związku z czym nie może przedstawić wykazu ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z tego funduszu. W dniu [...] listopada 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność partii politycznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] października 2020 r.; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."); a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił w skardze organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: • art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 114, poz. 946; dalej: "Konstytucja RP") poprzez jego niezastosowanie, przez co doszło do naruszenia prawa skarżącego do uzyskania informacji posiadającej przymiot informacji publicznej, • art. 10 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudzieleniu żądanych informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z uwagi na ogromny wpływ partii politycznych na sferę sprawowania władzy oraz ich dążenie do zdobycia władzy metodami demokratycznymi, obywatele powinni mieć zagwarantowany dostęp do informacji o działaniach podejmowanych przez partie polityczne. Wnioskowane dokumenty odnoszą się do sfery publicznej, a partie polityczne ze względu na funkcję, którą sprawują w demokratycznym państwie prawa są aktywnymi uczestnikami życia publicznego. Niejednokrotnie decyzje podejmowane przez organy kolegialne partii politycznych mają wpływ na decyzje podejmowane przez organy władzy publicznej. W odniesieniu do odpowiedzi na pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący stwierdził, że nie może być ona zgodna z rzeczywistym stanem faktycznym, bowiem w myśl art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 580; dalej: "u.p.p."), ustawodawca przewidział obowiązek tworzenia przez partie polityczne Funduszu Eksperckiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że obowiązek partii politycznych do udostępniania informacji publicznych jest ograniczony wynikającym z Konstytucji RP prawem do zachowania w tajemnicy kwestii dotyczących wewnętrznych decyzji partii politycznych i kształtowania ich polityki wewnętrznej. Według organu, informowanie o treści wszelkich informacji, w tym w szczególności protokołów i uchwał organów partii politycznej, prowadziłoby do ujawnienia informacji m.in. w zakresie organizacji, strategii i taktyki politycznej, co godziłoby w konstytucyjną wolność tworzenia i działalności partii politycznych wyrażoną w art. 11 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w części podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Wedle art. 4 ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568), oraz partie polityczne. Zatem w niniejszej sprawie o spełnieniu zakresu podmiotowego u.d.i.p. świadczy wprost treść cyt. wyż przepisu. W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dookreśla pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). We wniosku z [...] października 2020 r. skarżący zażądał udostępnienia informacji w zakresie: uchwał podjętych przez zarząd partii politycznej, protokołów z posiedzeń jej zarządu, a także wykazu ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z Funduszu Eksperckiego partii politycznej, czyli dokumentów wytworzonych przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Według art. 1 ust. 1 u.p.p., partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lipca 2021 r., sygn. akt K 14/12 (Dz. U z 2012 r., poz. 849), celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. W związku z powyższym, uznać należy, iż podstawowym celem działania partii politycznej jest udział w życiu publicznym, a więc trudnym do zaakceptowania jest pogląd, iż działania podejmowane przez partie polityczne, które mają wpływ na kształtowanie sfery publicznej, będą nietransparentne. Należy także zwrócić uwagę na wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 687/14, w którym zaakcentowano, iż nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej, lecz to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Funkcjonowanie partii politycznych oraz finansowanie działalności z budżetu państwa, są przejawami aktywności w sferze publicznej, a informacje na ten temat dotyczą spraw publicznych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 409/13). Zestawiając powyższe orzeczenia z treścią art. 8 u.p.p. (stanowiącym, iż partie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania zgodnie z zasadami demokracji, w szczególności przez zapewnienie jawności tych struktur, powoływania organów partii w drodze wyborów i podejmowania uchwał większością głosów), nie sposób uznać, że dokumenty objęte wnioskiem z [...] października 2020 r. nie stanowią informacji publicznej, skoro dotyczą one ściśle działalności partii politycznej. Udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom wynikającym z art. 5 u.d.i.p. W takim wypadku organ powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Jednakże, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w przepisach art. 5 u.d.i.p. – nie może być tu mowy o ochronie informacji niejawnych czy o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.); prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie ma też wątpliwości, iż wniosek skarżącego w żadnym stopniu nie dotyczy przepisów o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 3 u.d.i.p.). Przedstawiony stan faktyczny wskazuje, że organ dopuścił się bezczynności, nie udzielając skarżącemu odpowiedzi na punkty: 1, 2 i 3 wniosku z [...] października 2020 r. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał partię polityczną do rozpoznania wniosku skarżącego w ww. zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W odniesieniu do punktu 4 wniosku, Sąd uznał, iż organ nie dopuścił się bezczynności, bowiem w ustawowo przyjętym terminie podał, że nie posiada Funduszu Eksperckiego i z tej przyczyny nie może wskazać ekspertyz/analiz/opinii opłaconych z tego funduszu. Natomiast poza granicami rozpoznawanej sprawy pozostaje kwestia spełnienia przez organ wymogu przewidzianego w art. 30 ust. 1 u.p.p. Wprawdzie ww. przepis jednoznacznie formułuje obowiązek utworzenia Funduszu Eksperckiego przez partię polityczną, lecz jego niedopełnienie nie oznacza naruszenia przepisów u.d.i.p. Brak jest również podstaw do uznania – jak twierdzi skarżący – że odpowiedź partii politycznej jest niezgodna z rzeczywistym stanem faktycznym. Tak więc w zakresie pkt 4 wniosku skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 151 p.p.s.a. Oceniając, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy podkreślić, iż nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest takie ciężkie (kwalifikowane) naruszenie, z którym związane są cechy wyraźnej i niewątpliwej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 745/20). Z kolei w wyroku z 21 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 675/12, NSA wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Reasumując, przekroczenie ustawowych obowiązków powinno być znaczne, a także powinno potwierdzać zły zamiar organu albo skutkować wyjątkowo dotkliwymi skutkami. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności partii politycznej w odniesieniu do punktów: 1, 2 i 3 wniosku, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że organ niezwłocznie (bo w ciągu trzech dni) odpowiedział na wniosek skarżącego, a stwierdzona bezczynność w ww. zakresie wynikała z błędnej prawnej kwalifikacji przedmiotu wniosku jako niemającego waloru informacji publicznej. Przedmiotowa bezczynność nie była więc podyktowana złą wolą partii politycznej. Brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa legł u podstaw nieuwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Koniecznym podkreślenia jest prewencyjny charakter tego środka, bowiem celem grzywny jest oddziaływanie nie tylko mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne z uwagi na fakt, iż grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki, gdy - oceniając całokształt działań organu - można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków nakazanych prawem. Taka sytuacja z całą pewnością nie zaistniała w niniejszej sprawie. Wobec braku podstaw do zastosowania środka represyjno-dyscyplinującego w postaci grzywny względem partii politycznej, Sąd w tym zakresie oddalił skargę, o czym orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku, mając za podstawę art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) rozstrzygnięto w punkcie czwartym sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a.