II OSK 2842/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1530/20 w sprawie ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E.F. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt lV SA//Wa 1530/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. Z. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą PHU [...], ul. [...],[...], zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowego, na działkach nr ew. [...] oraz [...], położonych w [...] przy ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...], położonych przy ulicy [...] w [...], dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez E. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na nieprawidłowo określony krąg stron postępowania oraz konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego, na działkach nr ew. [...] i [...], położonych przy ulicy [...] w [...]. Następnie po rozpatrzeniu złożonego przez E. F. odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że pojęcie kontynuacji funkcji i parametrów należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami już istniejącymi. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji. Inwestycja objęta wnioskiem obejmuje realizację przedsięwzięcia o funkcji usługowej - na działkach nr ew. [...]i [...], położonych przy ulicy [...] w [...], dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego w [...]. Tego rodzaju funkcja występuje już w obszarze analizowanym. Inwestycja polega na rozbudowie już istniejącego budynku, pełniącego funkcję usługową, więc w wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi zmiana funkcji, występującej dotychczas na nieruchomości objętej wnioskiem. Ponadto funkcja usługowa występuje również na innych nieruchomościach, wchodzących w obręb obszaru poddanego analizie - działki o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Odnosząc się do ustalonych w decyzji organu I instancji parametrów nowej zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że z przepisów rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, iż poszczególne wskaźniki i parametry ustala się na podstawie średnich wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, co dotyczy powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Odstępstwo od tej reguły jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy. Podstawowe znaczenie ma zbadanie zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego oraz stwierdzenie przeciętnych (średnich) parametrów i wskaźników oraz sformułowanie w analizie takich wniosków, które uzasadnią odstąpienie od ustalania wskaźników i parametrów zgodnych, z występującymi w sąsiedztwie. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy Kolegium stwierdziło, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w powyższym zakresie - od 1% do 68 %. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyniósł 28,2%, przy czym dotychczas występująca zabudowa na terenie objętym inwestycją ma już wartość 27,9%. Z tego względu wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia od 27,9% do 36%. Przyjęcie powyższego parametru wielkości określonej przez organ I instancji pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a przede wszystkim będzie się w niego wpisywać, gdyż w obszarze tym występuje wiele nieruchomości, dla których powierzchnia zabudowy, o określonym w decyzji parametrze, jest cechą charakterystyczną, a nawet występuje wiele nieruchomości o parametrze zdecydowanie wyższym - 68% (404/10); 50% (4010/30); 45% (405/18, 4010/70); 43% (406/6, 4010/69, 4010/68, 4010/67, 4010/66). Szerokość elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego mieści się w przedziale od 7,2 m do 81 m, co daje średnią 17,6 m. Szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji wyznaczono zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach zawierających się w obszarze analizowanym oscyluje w wielkościach od 2,8 m do 15 m, średnia to 6,7 m. Parametr ten dla przedmiotowej inwestycji ustalono od 6,7 m do 9,5 m. Ustalone wielkości Kolegium uznało za charakterystyczne dla obszaru analizowanego, zaś wybudowana w oparciu o nie inwestycja będzie wpisywała się w ład architektoniczny stwierdzony na poddanym analizie obszarze. Geometrię dachu organ ustalił jako dach płaski z ewentualnymi połaciami jednospadkowymi, dwuspadkowymi lub wielospadkowymi, sprzyjającymi odprowadzaniu wód opadowych. Kalenica główna prostopadła do frontu działki, a spadki połaci dachowych od 3° do 10°. Z analizy wynika, że dachy o tego rodzaju parametrach występują na badanym terenie. W powyższym zakresie analizowany obszar nie cechuje się jednolitością, zatem z urbanistycznego punktu widzenia dopuszczenie tego rodzaju rozwiązań w zakresie geometrii dachu jest możliwe i nie naruszy zastanego stanu architektonicznego. W obszarze analizowanym wysokości kalenic budynków mieszczą się w przedziale od 3,5 m do 16,5 m, średnia wysokość to 8 m. Dla projektowanej inwestycji organ i instancji przyjął wysokość kalenicy w wartościach od 8 do 9,5 m, które to wartości są charakterystyczne dla analizowanego terenu. Parametry w tym przedziale występują na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...]. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt lV SA//Wa 1530/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. F. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r.. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy powinny być ustalone w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Jednak ustawodawca nie zawęził możliwości ustalenia wskaźników jedynie do średniej arytmetycznej. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami. Organy określiły parametry inwestycji z wykazaniem, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Merytorycznie powiązały wartości wskaźników szerokości elewacji frontowych, powierzchni zabudowy, wysokości i geometrii dachów ze średnimi, a w przypadku odstępstwa z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniałby odstępstwo od wartości średnich. Treść uzasadnienia jest na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Odnosząc się do kwestii dotyczących zaciemniania działki skarżącego Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie konkretyzuje miejsca realizacji inwestycji na działce, stąd zagadnienia te podlegając rozpatrzeniu a postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę i ewentualnie w postępowaniu cywilnym. W skardze kasacyjnej E. F. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293; zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię i na tej podstawie przyjęcie, że analizowany obszar nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy w wyniku wydania decyzji administracyjnych, a następnie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia praw skarżącego, jak również do zaburzenia ogólnego ładu architektonicznego w badanym obszarze; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w analizowanym obszarze znajdują się zabudowania podobne do przedmiotowego, gdy tymczasem rozbudowany budynek biurowca jest jedynym w okolicy o takich parametrach i charakterze; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. które miało wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nie przeprowadzenie właściwej kontroli decyzji organu I instancji przejawiające się w tym, że: - Sąd I instancji nie skontrolował zasadności zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.; - Sąd I instancji nie skontrolował prawidłowości wydania decyzji, w której wzięto pod uwagę jedynie budynek drewniany przy ul. [...]- oddalony od rozbudowy kilkadziesiąt metrów, nie wzięto zaś pod uwagę budynku przy ul. [...], sąsiadującego bezpośrednio z biurowcem inwestora, co miało bezpośredni wpływ również na naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych poniżej; 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na wykładni pojęć "dobre sąsiedztwo" i "kontynuacja funkcji" w oparciu jedynie o interes inwestora i pominięcie zupełnie interesu skarżącego, co sprzeczne jest z zasadami konstytucyjnymi; 5. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że immisja w postaci zacienienia w niniejszej sprawie nie jest jaskrawym naruszeniem prawa własności skarżącego i nie podlega rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem rozbudowany budynek biurowca inwestora narusza w sposób tak istotny prawo skarżącego do prywatności i spokojnego mieszkania, że zamieszkiwanie w sąsiedztwie jest praktycznie niemożliwe. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w sprawie błędnie wyznaczono warunki zabudowy, w szczególności w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi frontowej. Obszar, w którym inwestor rozbudował już biurowiec, jest obszarem o niskiej zabudowie jednorodzinnej, dalej ze skwerem i starym budynkiem biblioteki publicznej. Zezwolenie na warunki zabudowy nie tylko zakłóciło w sposób rażący zamieszkiwanie skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie, ale również ogólny ład architektoniczny w całej okolicy. Wyznaczenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie nastąpiło w sposób instrumentalny, mający uzasadnić istnienie budynku, który nie przystoi w żaden sposób do okolicy. Nie można również zgodzić się z Sądem I instancji, że nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nakazującemu badać każdorazowo czy budowla nie narusza praw sąsiadów. W sprawie doszło do sytuacji, w której prawa skarżącego wykonywania uprawnień właścicielskich, w tym zamieszkiwania w domu przy ul. [...], zostały pogwałcone w sposób rażący. Ze względu na wielkie gabaryty powstałej już rozbudowy budynku biurowca doszło nie tylko do zacienienia działki i domu mieszkalnego skarżącego, ale również, ze względu na położenie domu blisko granicy i samego biurowca, do pozbawienia skarżącego prawa do prywatności i spokojnego mieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrując się wokół sposobu ustalenia wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi frontowej dla przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowego, na działkach nr ew. [...] oraz [...], położonych w [...] przy ulicy [...]. Sąd I instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie w sposób prawidłowy wyznaczyły sporne parametry zabudowy, ustalając je w wartości wyższej, niż średnia występująca w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu I instancji zabieg ten był usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji, treść uzasadnienia decyzji jest na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Oceny tej nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, iż parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17 LEX nr 2464380; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18, LEX nr 2778085; z 27 lutego 2020 r., II OSK 61/19, LEX nr 3027087). Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającej niniejszą skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie uznał, że ustalenie wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi frontowej dla przedmiotowej inwestycji, o wartości przekraczającej średnią w obszarze analizowanym było usprawiedliwione okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego i szczegółowo uzasadnione w decyzji Kolegium. Prawidłowa analiza uzasadnienia decyzji Kolegium powinna bowiem doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że organ odwoławczy poza ogólnym stwierdzeniem, że odstąpienie od wartości średniej wynika z analizy, przy jednoczesnym wskazaniu pojedynczych nieruchomości na których znajduje się zabudowa o parametrach większych niż średnia w obszarze analizowanym, nie wykazał konkretnych okoliczności, które przemawiały za ustaleniem spornych parametrów w wartości przekraczającej średnią w obszarze analizowanym. Za takie nie można bowiem uznać ogólnego stwierdzenia o zachowaniu ładu przestrzennego, bez wykazania jakie to okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały zastosowanie takiego zabiegu. Nie znajduje także potwierdzenia w wynikach analizy stwierdzenie Kolegium, że sporne parametry są charakterystyczne dla obszaru analizowanego. Gdyby tak bowiem było, nie zachodziłaby potrzeba ich ustalenia na zasadzie wyjątku. Ustalenie odmiennych niż średnie przedstawionych powyżej parametrów inwestycji nie może być uznana za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika nowej zabudowy. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu decyzji Kolegium takich okoliczności nie wskazano. Powyższe skutkować musi uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz decyzji Kolegium. Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił natomiast zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na istotę decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania poprzedzającego jej wydanie, nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Te okoliczności są oceniane w ramach pozwolenia na budowę i oceny tego czy obiekt budowlany spełnia wymagane prawem warunki techniczne jak np. odległość od nieruchomości sąsiedniej, zacienienie itp. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Pb, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 13 lutego 202 r. II OSK 37/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.