II SA/Kr 267/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 10 listopada 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania D. N. od decyzji Wójta Gminy N. T. z dnia 10 września 2020 r., znak [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy części dziatki nr [...] w obr. P. , na cele realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2020 r. D. N. zwróciła się do Wójta Gminy N. T. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy części działki [...] w P. na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego. Organ I instancji decyzją z dnia 10 września 2020 r., znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ I instancji, powołując się na wyniki sporządzonej w sprawie analizy, wskazał, że w obszarze analizy zakreślonym w odległości ok. 50 m od granic terenu inwestycji – nie ma żadnej zabudowy, która pozwalałaby na stwierdzenie zachowania warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powołując się na wyniki analizy podniesiono, że teren planowanej inwestycji znajduje się w "wolnej przestrzeni", w oderwaniu od tradycyjnej w tym rejonie zabudowy ukształtowanej wzdłuż drogi przez wieś. Organ uznał za niedopuszczalne "rozciąganie" obszaru analizy w celu formalnego spełnienia przepisów ustawy i rozporządzenia. Od powyższej decyzji odwołała się wnioskodawczyni, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia poprzez zawężenie obszaru analizy do 50 m, zamiast przepisowej trzykrotności frontu terenu inwestycji; art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez pominięcie w postępowaniu interesu strony, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów administracji i pozbawienie prawa właściciela do dysponowania nieruchomością. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że istotą zarzutu strony skarżącej jest kwestia interpretacji przepisów rozporządzenia regulujących sposób ustalania zasięgu "obszaru sąsiedniego", w granicach którego organ dokonuje analizy urbanistyczno-architektonicznej w celu ustalenia cech i parametrów nowej zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Zatem podstawowym elementem rozstrzygającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ich ustalenia jest wyznaczenie granic obszaru analizy. Następnie SKO podkreśliło, że obszar objęty analizą powinien stanowić pewną "urbanistyczną całość", a jego generalną przesłanką jest zachowanie ładu przestrzennego. Rozporządzenie stanowi w § 3 ust. 2, że "granice obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Rozporządzenie nie określa natomiast "górnej" granicy zasięgu obszaru analizy. Ugruntowane orzecznictwo wskazuje jednak, że zwiększenie zasięgu obszaru analizy (OA) ponad minimalną trzykrotność szerokości frontu działki winno być w sposób racjonalny uzasadnione. Nie ma tu natomiast miejsca na dowolność decyzji organu w tym zakresie, a przesłankami powinny tu być: ład przestrzenny oraz jednorodność urbanistyczna OA. Zasada ta w niniejszej sprawie została – w ocenie Kolegium – zachowana, a strona skarżąca wbrew oczywistym cechom obszaru nie dowiodła, że powiększenie OA w taki sposób, by objął tereny zabudowane przy drodze gminnej dotyczyłoby obszaru tworzącego "urbanistyczną całość". Jest bowiem oczywiste, że teren planowanej lokalizacji położony jest w strefie rolno-leśnej (po drugiej stronie potoku znajduje się las), w oderwaniu od terenów zainwestowanych i w żaden sposób nie tworzy z tymi terenami "urbanistycznej całości". Nawet istniejący plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący północną część działki [...], oddziela tereny budowlane "MRj" od części pozostałej, ustalając strefę zieleni "ZN". W odniesieniu do zarzutu niezachowania w analizie wymogu trzykrotności zasięgu OA od granicy terenu planowanej inwestycji – organ odwoławczy zauważył, że istotnie miała tu miejsce pewna niedokładność, bowiem zasięg OA wyznaczony został w odległości 50 m od terenu inwestycji, którego front wynosi ok. 22 m. W tej kwestii skarżąca przeprowadziła w toku postępowania własną analizę, która jednak też – wbrew zamiarowi – nawet przy zasięgu OA ok. 60 m nie objęła budynku na działce nr [...]. Nawet w przypadku, gdyby w OA znalazł się ten budynek – nie może być mowy o jakiejkolwiek "urbanistycznej całości", tym bardziej, że sam teren objęty wnioskiem inwestora w sposób oczywisty znajduje się w strefie dolnej partii zbocza (o deniwelacji ponad 10 m w stosunku do strefy zabudowy przy drodze) – niespornie stanowiącej strefę osłony biologicznej cieku w dolinie. Dopuszczenie zabudowy w tej strefie byłoby zatem oczywistym naruszeniem historycznie ukształtowanego układu zabudowy wsi P.. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że celowościowa wykładnia przepisów rozporządzenia dowodzi, iż w zamierzeniu ustawodawcy było zapobieżenie rozpraszaniu zabudowy. A taki, zdaniem SKO, byłby skutek dopuszczenia zabudowy na wskazanym przez inwestora terenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2020 r. złożyła D. N.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji nadmierne i bezpodstawne zawężenie obszaru analizy wokół nieruchomości wnioskodawczyni, nieprzyjęcie zasady celowościowej przy stosowaniu przepisów, co stoi w sprzeczności z przyjętą praktyką w tej materii, co doprowadziło także do naruszenia art. 8 k.p.a. wskutek nie wypełnienia podstawowej zasady stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej; 2) przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez pozbawienie wnioskodawczyni prawa do rozporządzania swoją własnością w granicach prawa; 3) przepisów prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia interesu strony postępowania, tj. wnioskodawczyni i naruszenia jej prawa własności, i prawa do zabudowy nieruchomości zgodnie z przepisami prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji. Tytułem wstępu przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Lektura skargi oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także zgromadzonej w sprawie dokumentacji wskazuje, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] położonej w miejscowości P., wywodząc, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został ustalony jako minimalny, wynoszący 50 m – z pominięciem uwzględnienia frontu działki. Autor analizy urbanistycznej uzasadnił taki sposób wyznaczenia granic obszaru analizy wskazaniem na okoliczność, że działka nie przylega do żadnej drogi (pkt 5 analizy urbanistycznej, k. 76 a.a.). Taki sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego – w odległości ok. 50 m od granicy terenu objętego wnioskiem, tj. części dz. nr [...], został przetransponowany do decyzji organu I i II instancji. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że organ ten – przynajmniej w niektórych fragmentach – niejako abstrahuje od ustalenia obszaru analizowanego z pominięciem uwzględnienia frontu działki (terenu), skoro argumentuje, że zwiększenie obszaru analizy ponad minimalną trzykrotność szerokości frontu działki winno być w sposób racjonalny uzasadnione. Jak już wyżej zostało odnotowane, z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wynika, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Zatem zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, a nie jak przyjął organ w tej sprawie – w odległości 50 m (vide: NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20). Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka posiada front o szerokości ok. 21-22 m – i ta wartość powinna być punktem odniesienia dla ustalenia granic obszaru analizowanego. Granice te powinny być zatem wyznaczone w odległości nie mniejszej niż ok. 63-66 m (wartości te mają charakter przybliżony i wymagają weryfikacji). Na marginesie – mając na uwadze treść analizy – należy zauważyć, że "o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961). Organ odwoławczy zdaje się dostrzegać, że granice obszaru analizowanego zostały określone wadliwie, jednak zastrzega zarazem, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ w granicach obszaru wyznaczonego prawidłowo i tak nie byłoby żadnego budynku. Sąd tej oceny nie podziela. W granicach obszaru wyznaczonego prawidłowo być może istotnie nadal nie byłoby żadnego budynku, ale wiele wskazuje na to, że byłby fragment zabudowanej działki – a w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – liczy się właśnie zabudowana działka, a nie budynek. "Fakt, że działka jest objęta zakreśleniem w części, nie powoduje w żadnym razie, iż nie miałaby być wzięta pod uwagę. Trafnie w tej materii wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 marca 2019 r. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493: "W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1170/20, CBOSA). Obecnie nie ma oczywiście podstaw do przesądzenia, czy w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale można stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a w szczególności, z uwagi na błędne określenie granic obszaru analizowanego, wadliwa jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. Uchybienie to implikuje naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które – z przyczyn wyżej wskazanych – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena dalej idących zarzutów skargi byłaby w tej sytuacji przedwczesna. W ponownym postępowaniu w sprawie powinna zostać sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna z uwzględnieniem prawidłowo zakreślonego obszaru analizowanego. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.