III OSK 3745/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 619/20 w sprawie ze skargi E. P. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, II. zasądza od Gminy W. na rzecz E. P. kwotę 754 (siedemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 619/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę E. P. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W ocenie Sądu skarżący naruszył ww. zakaz, ponieważ działał jako pełnomocnik swojego syna S. P. w prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej (w rolnictwie) z wykorzystaniem mienia komunalnego (wydzierżawionych działek gminnych nr [...][...][...]) należącego do Gminy W., w której skarżący jako radny uzyskał mandat. Podkreślono, że skarżący zamiast syna i na jego rzecz wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm.) zaś S. P. potwierdził, że upoważnił ojca do działania w jego imieniu. Z analizy oświadczenia S. P. wynika, że to on użytkuje ww. działki Gminy (uprawia na nich pszenicę) na podstawie umowy dzierżawy, a nie jego ojciec, natomiast płatności obszarowe na 2019 r. zadeklarował jego ojciec, ponieważ on nie posiadał numeru identyfikacyjnego gospodarstwa, a z chwilą otrzymania dopłat bezpośrednich na rzecz ojca, zostaną mu one przekazane. Zdaniem Sądu treść oświadczenia syna skarżącego podważa wyjaśnienia E. P. w tej części w której podnosi, że ww. działki Gminy zostały uwzględnione we wniosku o przyznanie płatności na skutek błędu. Sam skarżący w skardze stwierdza, że składając wniosek był świadomy, że nie jest uprawniony do otrzymania dopłat do gruntów, które dzierżawi i użytkuje jego syn. Takie stwierdzenie wskazuje, że skarżący miał świadomość zadeklarowania przedmiotowych działek we wniosku złożonym do ARiMR, co równocześnie koresponduje z treścią oświadczenia jego syna o tym, że wcześniej uzgodnili, że to skarżący zadeklaruje ww. działki gminne celem uzyskania płatności obszarowych na 2019 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze, rada gminy zasadnie uznała, że doszło do naruszenia art. 24f u.s.g. co z kolei uprawniało ją do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego E. P. (art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 z późn. zm.). Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 24f u.s.g. i art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego okazały się niezasadne. Sąd nie stwierdził także, aby podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Rada Gminy W. w sierpniu 2018 r. powzięła wiadomość w sprawie dotyczącej złożenia wniosku do ARiMR przez radnego o przyznanie płatności obszarowych dotyczących wydzierżawionego mienia gminy, zaś zaskarżona uchwała została podjęta w maju 2020 r. Z art. 98a u.s.g. wynika natomiast możliwość podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego po upływie terminu z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Skoro w niniejszej sprawie wojewoda nie skorzystał ze swoich uprawnień określonych w art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., podjęciu zaskarżonej uchwały nie sprzeciwiały się przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani Kodeksu wyborczego. Odnosząc się do zarzutu nienależytego rozpatrzenia materiału dowodowego polegającego na pominięciu dokumentów wymienionych w zarzutach skargi, Sąd zauważył, że dokumenty te były znane organowi przed wydaniem zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia uchwały wynika bowiem, że organ ustalając okoliczności faktyczne sprawy uwzględnił również te dowody, niemniej odmiennie niż chciał tego skarżący i w oparciu o nie stwierdził, iż doszło do naruszenia przez radnego zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zaakcentowano, że fakt złożenia korekty wniosku do ARiMR i ostatecznie nieuzyskanie przez skarżącego dopłat nie miały dla wyniku sprawy znaczenia, bowiem wystarczające było tylko złożenie wniosku, którego korekta miała miejsce po tym, jak Wójt Gminy zwrócił się do syna skarżącego z prośbą o informację, kto zadeklarował działki będące własnością Gminy W. do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2019 r. (pismo z dnia 16 lipca 2019 r. akta sprawy, karta nr 85). Uznając, że skarga E. P. nie zasługiwała na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. oddalił ją. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I) naruszenie prawa materialnego: 1) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię: a) i w rezultacie wyprowadzenie wniosku, że radny był pełnomocnikiem w prowadzeniu (zarządzaniu) działalności z wykorzystaniem mienia i że Rada Gminy W. zasadnie stwierdziła, że radny E. P. naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat poprzez prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia jako pełnomocnik, podczas gdy radny nie był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej (użytkownikiem) z wykorzystaniem mienia w rozumieniu w/w przepisu antykorupcyjnego; b) wskutek przyjęcia, że jednorazowy wniosek o dopłaty bezpośrednie obejmujący grunty nieużytkowane przez radnego wyczerpuje dyspozycję art. 24f u.s.g. w zakresie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej jako pełnomocnik co skutkowało wygaśnięciem mandatu radnego; c) wskutek bezzasadnego przyjęcia, że syn radnego upoważnił go do prowadzenia działalności na działkach gminy; d) wskutek przyjęcia, że wniosek o dopłaty na grunty gminy jest równoznaczny z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy jako pełnomocnik; e) błędną wykładnię przepisu przez pryzmat celów i reguł w nim ustanowionych poprzez przyjęcie, że sytuacja złożenia wniosku o dopłaty na grunty, których nie użytkował narusza tzw. regulacje antykorupcyjne i podaje osobę radnego w wątpliwość co do jego osobistej bezstronności czy uczciwości w życiu publicznym, co stanowi istotę przepisu antykorupcyjnego; 2) art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przez jego zastosowanie, będące konsekwencją błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g.; 3) art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że upływ terminu (cyt.) "w ciągu miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu" nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego po upływie miesięcznego terminu od powzięcia wiadomości o okolicznościach uzasadniających naruszenie zakazów przewidzianych w art. 27f ustawy, co prowadzi do błędnej wykładni, że rada zachowuje uprawnienia mimo bezczynności od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu w czasie nieokreślonym; 4) naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie literalnej wykładni przepisu art. 24f, a nie celowościowej jako wystraczającej dla dokonania oceny okoliczności faktycznych, co spowodowało niezastosowanie zasady proporcjonalności i wadliwe przyjęcie wygaśnięcia mandatu radnego; II) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, a w szczególności sprowadzającej się do: a) braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy radny prowadził działalność na mieniu z umocowania prawnego syna co doprowadziło do błędnego wniosku, że Rada Gminy W. wykazała, że radny prowadzi działalność gospodarczą, rolniczą z wykorzystaniem gruntu rolnego stanowiącego własność tej gminy jako pełnomocnik syna – S. P., z pominięciem okoliczności towarzyszących działaniom radnego złożenie wniosku o dopłaty, które nie są dowodem na ustanowienie pełnomocnictwa przez syna do zarzadzania i prowadzenia działalności gospodarczej jak też brak dowodów na umocowanie do reprezentowania syna w postępowaniu administracyjnym a zebrany materiał dowodowy nie odpowiedzi czy radny działał i prowadził jako pełnomocnik jedynie na działkach gminnych czy też całego gospodarstwa rolnego syn jako mocodawcy; b) zaistniały rzeczywiste realne dowody przemawiające za udzieleniem dla radnego umocowania do prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia Gminy i przyjęciem umocowania do prowadzenia działalności na mieniu gminnym, podczas gdy radny nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia osobiście jak też jako pełnomocnik i nie stanowi naruszył zakazu; c) sprzeczności ustaleń w wyniku niewłaściwej ocenę zebranego materiału dowodowego, że radny prowadził działalność gospodarczą w imieniu syna w oparciu o oświadczenie zawarte we wniosku o dopłaty, który obejmował nieruchomości użytkowane osobiście przez radnego jak i użytkowane przez syna, podczas gdy z oświadczenia radnego nie da się wywieść, że radny występuje nie tylko we własnym imieniu, ale w imieniu syna; d) nieuwzględnienia przy wydaniu zaskarżonego wyroku okoliczności, że złożenie przez radnego wniosku o dopłaty bezpośrednie nie mogło choćby potencjalnie naruszyć interesu publicznego, zwłaszcza w sytuacji, gdy uprawnionym do dopłat z tytułu użytkowania mienia gminnego jest tylko i wyłącznie faktyczny użytkownik, w realiach niniejszej sprawy syn radnego, co podlega weryfikacji w postępowaniu przed Agencją; e) błędnej oceny, dokonanej w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że w sierpniu 2019 r. nie została zakończona procedura przez Radę Gminy o wygaszeniu mandatu z powodu niepodjęcia uchwały o jego wygaszeniu, skutkiem czego było błędne przyjęcie, że Rada Gminy mimo upływu jednomiesięcznego terminu od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, była uprawniona do ponownego prowadzenia procedury wygaszającej w oparciu o te same okoliczności wskazujące na podstawę wygaszenia i po 8-miesięcznej bezczynności w maju 2020 r.; f) błędu w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że radny E. P. był pełnomocnikiem w prowadzeniu przez syna S. P. działalności gospodarczej w rolnictwie z wykorzystaniem mienia komunalnego należącego do gminy (brak pełnomocnictwa ogólnego), a także brak umocowania do działania w imieniu S. P. wobec osoby trzeciej tj. Agencji (brak pełnomocnictwa procesowego o którym mowa w art. 32 -33 K.p.a.). W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wprost wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione. Istota tej sprawy sprowadza się do kontroli prawidłowości zastosowania normy prawnej objętej art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeks wyborczy. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego musi poprzedzić staranne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, albo też zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm.) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia komunalnego gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1714/10, opubl. w LEX nr 746748; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18, opubl. w LEX nr 2735480). Jak wynika z akt sprawy, czego nie kwestionowały strony ani też Sąd pierwszej instancji, E. P. dzierżawił nieruchomości (działki nr [...] [...] [...]położone w [...]) stanowiące własność tej Gminy. W okresie nie przekraczającym trzech miesięcy od daty złożenia ślubowania, E. P. będąc radnym rozwiązał umowy dzierżawy nieruchomości Gminy i w dniu [...] stycznia 2019 r. umowy dzierżawy tych nieruchomości zostały zawarte między Gminą W. a synem radnego S. P. Tym samym po dniu 21 stycznia 2019 r. E. P. jako radny prowadzący gospodarstwo rolne nie dzierżawił nieruchomości Gminy W.. Z akt sprawy nie wynika, aby w inny sposób, np. bezumowny korzystał z tych nieruchomości. Nie ustalono więc na potrzeby tej sprawy, aby radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystywaniem nieruchomości Gminy. Z akt sprawy wynika również, że składając w dniu [...] maja 2019 r. wniosek o płatność bezpośrednią z nieruchomości rolnych radny E. P. wskazał działki ww. nr [...] [...][...] będące własnością Gminy W. i jednocześnie dzierżawione przez S. P.. Wniosek ten został złożony przez E. P. we własnym imieniu i nic nie wskazuje na to, aby był to wniosek złożony w imieniu S. P. Wynika to z pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 lipca 2019 r. (akta sprawy, karta nr 84). Potwierdza to także oświadczenie S. P. z dnia [...] lipca 2019 r. z treści którego wynika, że ww. nieruchomości uprawiał S. P., a wniosek o uzyskanie płatności z tych nieruchomości złożył w swoim imieniu E. P. z tego powodu, że gospodarstwo rolne S. P. nie posiadało numeru identyfikacyjnego, a sama kwota dopłaty miała być przekazana przez E. P.na rzecz S. P. (akta sprawy, karta nr 86). Także sam skarżący E. P. nie zakwestionował tej okoliczności wskazując jedynie, że ww. działki dopisał na skutek błędu. Mając powyższe należy stwierdzić, że nietrafnie Sąd pierwszej instancji ustalił, jakoby E. P. składając wniosek o płatność bezpośrednią z nieruchomości rolnych, obejmujących także działki ww. nr [...][...][...] będące własnością Gminy W., złożył ten wniosek jako pełnomocnik swojego syna S. P. Działanie przez pełnomocnika powinno wynikać z akt sprawy. Pełnomocnik działa w imieniu i na rzecz mocodawcy (strony), a art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312 z późn. zm.) odsyłający do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie procedury składania i rozpoznawania wniosków o dopłaty bezpośrednie nie wprowadza żadnych modyfikacji instytucji pełnomocnictwa. Także przepisy prawa Unii Europejskiej regulujące finansowanie wspólnej polityki rolnej nie wprowadzają odmiennej instytucji pełnomocnictwa – por. art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549). Tym samym sama okoliczność ustalenia między E. P. a S. P. sposobu złożenia wniosku o bezpośrednie płatności z ww. działek i późniejszego rozliczenia środków uzyskanych z tych płatności nie oznacza, że w tej sprawie wniosek z dnia [...] maja 2019 r. został złożony przez E. P. w imieniu S. P. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nawet w przypadku, gdy dana nieruchomość jest w posiadaniu samoistnym i posiadaniu zależnym, to i tak płatność bezpośrednia przysługuje posiadaczowi zależnemu, a nie samoistnemu. Okoliczność złożenia wniosku o dopłaty bezpośrednie przez E. P. stanowiła w tej sprawie jedyną okoliczność mająca stwierdzać naruszenie warunków wynikających z art. 24f ust. 1 u.s.g. Jednak w okolicznościach tej sprawy tak złożony jednorazowo wniosek nie pozwalał na ustalenie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem ww. działek stanowiących mienie Gminy. Poza zakresem tej sprawy pozostaje ewentualna odpowiedzialność osoby składającej wniosek o dopłaty bezpośrednie z tytułu podania nieprawdziwych danych w takim wniosku. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Wspólne prowadzenie działalności przez dwie lub więcej osób oznacza takie jej zorganizowanie, aby dla osób ją wspólnie prowadzących była to działalność zorganizowana, zarobkowa i wykonywana w sposób ciągły. Jednorazowe złożenie wniosku w okolicznościach tej sprawy przez E. P. o dopłaty bezpośrednie mimo niewątpliwie działania w porozumieniu z dzierżawcą nie stanowiło wspólnego prowadzenia działalności gospodarczej. Mając powyższe należy stwierdzić, że zasadnym jest także zarzut naruszenia art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przez jego zastosowanie, będące konsekwencją błędnej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. jest częściowo zasadny. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wprawdzie art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca kasacyjnie, tym niemniej do naruszenia tego przepisu zachodzi wówczas, gdy sąd oddalił skargę, pomimo niekompletnych akt sprawy lub gdy pominął istotną część tych akt, a także gdy przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajdowało to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (tak NSA w wyrok z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 294/18, opubl. w LEX nr 3109539; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2445/19, opubl. w LEX nr 3021512). Wadliwością prowadzonego postępowania przez Sąd pierwszej instancji i dokonania ustaleń w tej sprawie było stwierdzenie, że materiał dowodowy akt sprawy pozwalał na uznanie, że E. P. składając w dniu [...] maja 2019 r. wniosek o płatność bezpośrednią z nieruchomości rolnych obejmujących także działki ww. nr [...][...][...] będące własnością Gminy W., podjął ją jako pełnomocnik swojego syna S. P. Dokonanie własnego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym S. P. potwierdził upoważnienie swojego ojca do działania w jego imieniu tj. do wystąpienia o opłatności obszarowe (s. 13 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji) miało podstawowe znaczenie w tej sprawie, ponieważ na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że E. P. działał jako pełnomocnik swojego syna. Tak dokonane ustalenia Sądu pierwszej instancji nie mają uzasadnienia w aktach sprawy. Z oświadczenia S. P. z [...] lipca 2019 r. (akta sądowe, karta nr 86) wynika, że E. P. składał wniosek o płatności bezpośrednie we własnym imieniu a nie jako pełnomocnik S. P. Wniosek ten we własnym imieniu złożył E. P. i po otrzymaniu przez wnioskodawcę środków uzyskanych z tytułu tych płatności miały one być przekazane synowi wnioskodawcy. Nie stanowi to jednak działania wnioskodawcy jako pełnomocnika posiadacza zależnego (dzierżawcy nieruchomości). Natomiast nie jest zasadnym zarzut naruszenia terminu do podjęcia uchwały przez Radę Gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie postepowanie uchwałodawcze nie zakończyło się podjęciem uchwały w miesiącu sierpniu 2019 r., a sam Przewodniczący Rady Gminy nie posiadał kompetencji do zakończenia procedury uchwałodawczej. Jedynym organem uprawnionym do rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie podjęcia uchwały jest tylko rada gminy i to nawet wówczas, gdy złożony wniosek o podjęcie uchwały (projekt uchwały) nie ma podstawy prawnej lub jest oczywiście nieuzasadniony. Nie jest zasadnym zarzut błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego poprzez przyjęcie, ze upływ terminu jednego miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu pozbawia radę gminy kompetencji do odjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Termin jednego miesiąca o którym mowa w art. 383 § 2 Kodeku wyborczego ma charakter instrukcyjny i jego upływ nie pozbawia rady do podjęcia uchwały do przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Gdyby ustawodawca chciał nadać temu terminowi inny charakter, a w szczególności pozbawić radę gminy prawa do podejmowania uchwał po jego upływie, to wówczas musiałoby to wynikać z przepisów Kodeksu wyborczego lub innej ustawy. Taki też pogląd prezentuje orzecznictwo sądowe (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3139/19, opubl. w LEX nr 3054345; wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18, opubl. w LEX nr 2486031). Przyjęcie za prawidłowy pogląd strony skarżącej kasacyjnie mógłby prowadzić do tego, że rada gminy celowo poprzez brak podejmowania uchwały doprowadziłaby do sankcjonowania dalszego wykonywania mandatu radnego, wobec którego ziściłaby się przesłanka do wygaśnięcia mandatu. Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że spełniły się przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, mimo braku wykazania zarówno prowadzenia przez samego radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy, jak i bycia pełnomocnikiem osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy. Nie ulega wątpliwości, że uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wymaga stwierdzenia w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanki, której naruszenie skutkuje wygaśnięciem mandatu. Taka uchwała wkracza w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. sygn. K 8/07, opubl. w OTK-A 2007/3/26 stwierdził, że skutkiem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego jest przekreślenie zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Tym samym możliwość pozbawienia mandatu musi być oparta o takie podstawy, które są konieczne w demokratycznym państwie prawa i które podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania zasady proporcjonalności oznacza, że stosowanie sankcji w postaci pozbawienia mandatu radnego musi wynikać z takich ustaleń stanu faktycznego sprawy, które nie budzą wątpliwości. Tym samym w procedurze stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego, materiał dowodowy musi być w sposób należyty zebrany i oceniony ze szczególną starannością, wnikliwością i pietyzmem. Wszelkie wątpliwości winny być interpretowane w sposób zawężający tak, aby nie naruszyć nadrzędnego dobra jakim są konstytucyjnie chronione uprawnienia powiązane bezpośrednio z biernym i czynnym prawem wyborczym (tak WSA w Warszawie w wyroku z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2549/19, opubl. w LEX nr 2761103). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są częściowo zasadne, przy czym zakres uzasadnionych zarzutów pozwala na stwierdzenie wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę i utrzymując w mocy wydane w sprawie decyzje nie dostrzegł naruszenia prawa w zakresie błędnego zastosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. W ustalonym stanie faktycznym tej sprawy radny E. P. składając w dniu [...] maja 2019 r. wniosek o płatność bezpośrednią z nieruchomości rolnych obejmujących także działki ww. nr [...][...][...] będące własnością Gminy W. nie spełnił przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem ww. działek, ani też nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem tych działek wspólnie ze swoim synem S. P. Nie był również pełnomocnikiem S. P. w postępowaniu zainicjowanym ww. wnioskiem z 21 maja 2019 r. Ustalenia bowiem zaistnienia przesłanek wynikających z art. 24f ust. 1 u.s.g. muszą być jednoznaczne i znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym, a nie jedynie opierać się na przypuszczeniach i domniemaniach. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i stwierdził na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 94 ust. 1 u.s.g. wydanie przez Rady Gminy W. uchwały z dnia 28 maja 2020 r. nr XVII/134/2020 z naruszeniem prawa. Zgodnie z powołanym art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Ponieważ minął jeden rok od daty podjęcia tej uchwały, tym samym uzasadnionym było na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Gminy W. zasądzić na rzecz E. P. kwotę 754 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują zwrot opłat za udzielenie pełnomocnictw oraz wynagrodzenie radcy prawnej będącej pełnomocnikiem E. P. obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).