II OSK 2694/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1379/17 w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z 16 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1379/17 oddalił skargę W. L. (dalej skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2010 r. nr [...], którym wstrzymano skarżącemu (inwestorowi) prowadzenie robót budowlanych w lokalu użytkowym w budynku usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz nałożono obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, oceny technicznej. Jak stwierdził Sąd I instancji, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa. Kontrolowane w trybie nadzorczym postanowienie z 22 września 2010 r. zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: Pb), który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Pb właściwy organ wstrzymuje postanowieniem roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W oparciu zaś o ust. 3 art. 50 Pb, organ może nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni odpowiednich ocen technicznych. Przesłanką zastosowania powyższego przepisu było zakwalifikowanie robót wykonanych przez skarżącego w przedmiotowym lokalu, tj. wykonanie posadzki w pomieszczeniu głównym, przepierzenia z pustaków w planowanych pomieszczeniach wc, rozbiórkę części ścianek działowych, przeróbkę istniejącej instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej, jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pb, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy podkreślił, że występujące w orzecznictwie rozbieżności co do kwalifikacji robót polegających na budowie bądź usunięciu ścian działowych w obiekcie nie pozwalają na przyjęcie, że PINB w [...] rażąco naruszył art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb kwalifikując wykonane przez skarżącego roboty jako przebudowę i przyjmując, że inwestor przed ich rozpoczęciem powinien legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1972/14). Zasadnie więc organy uznały, iż skoro rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: Kpa). Ponadto, faktyczne wykonanie robót budowlanych w dniu ich wstrzymania nie mogło skutkować, jak chciał tego skarżący, stwierdzeniem nieważności postanowienia, bowiem w ocenie organu powiatowego roboty te stanowiły element większej całości, składającej się na przebudowę lokalu w obiekcie. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7a Pb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając postanowienie z [...] września 2010 r. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, mimo iż postanowienie to zostało wydane w odniesieniu do prac niewymagających dokonania zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, iż Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając postanowienie z [...] września 2010 r. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, mimo iż postanowienie zostało wydane w odniesieniu do prac już zakończonych. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Celem takiego postępowania jest wyłącznie ocena, czy postanowienie objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia ocenianego postanowienia przepisów, jest ono dotknięte wadami skutkującymi jego nieważnością. 3.5. Przy tym, o zarzucanym w skardze kasacyjnej rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem (decyzją). Skutki, które wywołuje orzeczenie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyroki NSA z 22 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1279/18; z 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). 3.6. Należy w całości zgodzić się z Sądem I instancji oraz organami, że ww. postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] takiej wadliwości zarzucić nie można. Po pierwsze, brak jest oczywistej sprzeczności z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami. Kwestia interpretacji art. 3 pkt 7a Pb nie jest oczywista. W pewnych sytuacjach zmiana parametrów związanych z jego użytkowaniem jest uznawana w orzecznictwie sądowym za przebudowę (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1972/14; z 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1033/13, oraz z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 459/18). 3.7. Po drugie, skutki tego postanowienia są w pełni akceptowalne w praworządnym państwie. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają norm, z których wynikałoby, że kwestia wstrzymania robót budowlanych stanowi (czy też może stanowić) odrębną sprawę administracyjną. Instytucja wstrzymania robót budowlanych jest bowiem tylko jednym z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 Pb. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na incydentalny charakter takiego postanowienia nie wywołuje ono trwałych skutków. W przedmiotowej sprawie skarżący zresztą podnosi, że prace budowlane zostały zakończone przed wydaniem tego postanowienia, a więc nie doprowadziły do bezprawnego wstrzymania procesu inwestycyjnego. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie wstrzymanie prowadzenia budowy na podstawie art. 50 Pb jest wstępem do wydania decyzji na podstawie art. 51 Pb. Natomiast gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 50 Pb, właściwą drogą zakończenia postępowania jest jego umorzenie. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie. 3.7. W związku z powyższym i biorąc pod uwagę fakt, że art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, podobnie jak wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Prawa budowlanego, są przepisami prawa materialnego, uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa są całkowicie niezasadne. Ponadto należy zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów prawa materialnego, co w istotny sposób ograniczyło zakres kontroli instancyjnej. 3.8. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Nie było jakichkolwiek podstaw, aby Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżone postanowienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.