I SAB/Wa 317/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie postępowania odszkodowawczego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2013 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz L. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L.G. pismem z [...] listopada 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ul. [...] oznaczoną ewidencyjnie numerem działki [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] września 2013 r. (data wpływu do organu)) L.G. złożył wniosek o ustalenie na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość stanowiącą dz. ew. [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. L.G. w dniu [...] marca 2017 r. złożył do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...], a następnie w dniu [...] października 2017 r. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] zajętą pod drogi w rejonie ulicy [...]. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. uznał wniesione w sprawie ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od dnia doręczenia postanowienia. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu [...] października 2019 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent wystąpił do Biura Geodezji i Katastru o udostępnienie mapy sytuacyjnej nieruchomości z projektowanym podziałem, którą otrzymał [...] grudnia 2019 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent wystąpił o wydanie opinii prawnej w przedmiocie dalszego przebiegu postępowania i w dniu [...] sierpnia 2020 r. uzyskał opinię, zgodnie z którą zasadne jest wystąpienie z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Prezydent w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. poinformował skarżącego, że rozstrzygnięcie merytoryczne zostanie wydane do dnia [...] sierpnia 2020 r. W złożonej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania L.G. wniósł o: zobowiązanie organu do wydania merytorycznej decyzji w sprawie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 par. 1b p.p.s.a. przesądzenie o istnieniu uprawnienia L.G. do uzyskania odszkodowania, wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości adekwatnej do przewlekłości i bezczynności, przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 21473,35 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Wynika to zresztą wprost z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w którym zawarto definicję przewlekłości, jako sytuacji, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy. Konieczność wydania orzeczenia, na podstawie powołanych przepisów, obliguje sąd administracyjny, aby ten, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenił, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...], o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. – tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie. Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu powyższego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania oraz fakt, że w piśmie z [...] maja 2020 r. Prezydent poinformował skarżącego o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2020 r. Okres ten w ocenie Sądu jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w spawie i nie spowoduje uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, biorących w nim udział. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie sprawa o odszkodowanie nie została rozpoznana przez ponad półtora roku od otrzymania akt przez Prezydenta po uchyleniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. Uwzględniając zatem złożoność materii prawnej i faktycznej, koniecznej do zweryfikowania i oceny w toku postępowania, wskazać należy, że jak wynika z nadesłanych akt sprawy, przez ten okres organ nie informował o kolejnych, przewidywanych terminach zakończenia sprawy poza jedną informacją z dnia [...] maja 2020 r. Powyższe okoliczności powodują, iż nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w k.p.a., a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Powyższe powoduje, że naruszenie wskazanych uprzednio przepisów postępowania uznać należy za mający charakter rażący. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, w ocenie Sądu, brak jest przesłanek do jego uwzględnienia, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący, po pierwsze, nie uzasadnił w istocie wniosku, bowiem powołał się jedynie na okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania i brak ekwiwalentu w postaci odszkodowania oraz wskazał kwotę sumy pieniężnej. Nie przywołał jednak żadnych innych okoliczności, które stałyby za przyznaniem tej kwoty. Po drugie, w ocenie Sądu przyznanie tej sumy, byłoby zbyt represyjne dla organu. Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o ukaranie organu grzywną i w tej części skargę oddalił. Zauważyć trzeba, że z powołanego art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie organowi grzywny nie jest obligatoryjne. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania w wystarczającym stopniu zasady szybkości postępowania, jednak Sąd przedstawiając wyżej okoliczności niniejszej sprawy, charakter sprawy, wydawanie przez Prezydenta decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. i z dnia [...] stycznia 2018 r. doszedł do przekonania, że ten środek dyscyplinujący byłby zbyt dotkliwy dla organu. Na koniec poczynionych rozważań należy wskazać, iż żądanie skargi dotyczące zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia skarżącego oraz orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącego nie mogły zyskać aprobaty Sądu. Zgodnie z art. 149 § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazuje się również, że wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołany przepis znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiste jest, że niniejsza sprawa do takich spraw nie należy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pkt 3 orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt i art. 120 p.p.s.a. Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.