II SA/Gl 429/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. [...]. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej M. K., postanowił nie przyznać jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką T. S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca opiekuje się matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., a ustalony stopień niepełnosprawności powstał po ukończeniu 25 roku życia, a zatem nie powstało ono we wskazanym w przepisie okresie. Następnie cytując przepis art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. organ stwierdził, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i powołał się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem Kolegium wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznano, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co powoduje, że nie można odmówić przyznania świadczenia z tej przyczyny, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa materialnego. Organ odwoławczy jednocześnie wskazał, że skarżąca nie spełnia kryteriów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a mąż matki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze na powyższą decyzję skarżąca uznała ją za krzywdzącą. Zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na zaniechanie ustalenia przez organy, że ojciec skarżącej nie był realnie w stanie opiekować się swoją żoną (matką skarżącej); - przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnione pominięcie, że skarżąca jako jedyna osoba chce i może opiekować się niepełnosprawna osobą, a także niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, iż skarżąca nie spełnia podstawowych przesłanek do ustalenia na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego; - prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, iż sam fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazano, iż ojciec skarżącej jest osobą w podeszłym wieku (95 lat) i poważnie schorowaną, która sama potrzebuje opieki. Obecnie jest on objęty opieką hospicyjną i tym samym nie jest on w stanie sprawować opieki nad żoną. Jednocześnie skarżąca zaakcentowała konieczność zastosowania wykładni celowościowej oraz systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a w konsekwencji przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Przywołano również szereg orzeczeń sądów administracyjnych w tym zakresie. Do skargi załączono zaświadczenie o objęciu ojca skarżącej opieką hospicyjną, kartę informacyjną leczenia szpitalnego oraz pismo Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C., dotyczące prawdopodobnego terminu zwołania komisji, która ma procedować nad wnioskiem o wydanie ojcu skarżącej orzeczenia o niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r. skarżąca nadesłała orzeczenie o zaliczeniu jej ojca do stopnia niepełnosprawności – znacznego, które jest datowane na dzień [...] r., natomiast dnia 18 maja 2021 roku do tut. Sądu wpłynęła kserokopia aktu zgonu ojca skarżącej, z którego wynika, iż zmarł on w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów ustawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cytowany przepis odwołuje się zatem do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ich zdaniem opiekę w pierwszej kolejności winien świadczyć mąż, który nie przedstawił orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem córka zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności taką opiekę świadczyć może tylko w przypadku, gdy mąż osoby wymagającej opieki ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Jednak Sąd w składzie orzekającym nie podziela tak dokonanej przez organ odwoławczy wykładni wskazanego przepisu, prowadzącego w konsekwencji do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, a ojciec skarżącej, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. W judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. W wykładni celowościowej przepis ten, w ocenie Sądu, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (zob. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. IV SA/Wr 924/14). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20). W realiach niniejszej sprawy ojciec skarżącej, a mąż osoby wymagającej opieki, był osobą, która miała 95 lat i z deklaracji skarżącej oraz przedłożonych przez nią dokumentów wynikało, że był on przewlekle chory. Jego stan był już na tyle poważny, że pozostawał on pod opieką paliatywną. Podkreślenia nadto wymaga, iż w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób mając na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, z uwagi na zaawansowany wiek. Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama co do zasady wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 122/15). Stąd też w świetle powyższego wyłączenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji, gdy małżonek nie może z przyczyn obiektywnych i oczywistych takiej opieki sprawować, narusza konstytucyjne zasady równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny. W ocenie Sądu fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie może jeszcze przesądzać, że umożliwia on sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę osoby wymagającej opieki. Stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki, a ojca skarżącej może być wykazany również innymi dowodami. Nie można przy tym z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Uwzględniając zatem skargę należało uchylić odmowne decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W szczególności winien dokonać oceny niemożności sprawowania opieki przez ojca skarżącej kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym zgromadzone w sprawie dowody potwierdzające jego stan paliatywny. To z kolei winno doprowadzić do wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji, zgodnie z jej wnioskiem. Mając na uwadze wskazane uchybienia należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie oprócz naruszenia prawa materialnego naruszyły również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl