II SA/Bk 987/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Starszego Specjalistę Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. odmówiono przyznania Z. R. świadczenia pielęgnacyjnego na okres 31 sierpnia 2012 r. – 31 sierpnia 2014 r. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną - ojcem J. O. Ustalono, że ojciec wnioskodawczyni jest osobą o ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności. Pozostaje w związku małżeńskim z J. O., która - według wnioskodawczyni - nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu uniemożliwia to przyznanie Z. R. świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie posiada orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. R. Wskazała, że jest jedyną osobą sprawującą od lat opiekę nad ojcem. Jej matka od osiemnastu lat nie mieszka z ojcem i nie chce z nim utrzymywać kontaktu, jak również nie interesuje się jego stanem zdrowia. Tymczasem ojciec wymaga stałej opieki, gdyż jego stan zdrowia stale się pogarsza. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Wskazało, że rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych mają charakter związany i są uzależnione od istnienia ściśle określonych prawem przesłanek. W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 17 ust.5 pkt 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, jeśli małżonek takiej osoby nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że przepis ten należy wykładać zgodnie z art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z których wynika, że między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny. Oznacza to więc, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje na osobę pozostającą w związku małżeńskim. Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Z. R., wskazując że organy nie uwzględniły istniejącej od 18 lat faktycznej separacji jej rodziców. Wywołała ona (separacja) trwały rozkład pożycia małżeńskiego, gdyż matka mieszka za granicą, nie zamierza wrócić, a w związku z tym nie ma możliwości ani obowiązku sprawowania opieki nad swoim mężem. Nadto między rodzicami wygasły wszelkie więzy, a niewystąpienie przez ojca o rozwód wynika wyłącznie z faktu podeszłego wieku i stanu zdrowia. Wskazała, że jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji i zdolną do sprawowania opieki nad ojcem. Również fakt niepodjęcia przez nią pracy jest spowodowany wyłącznie sprawowaniem tej opieki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, która wnioskowała o nie z uwagi na niepodejmowanie zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. wówczas, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ten ostatnio wskazany przepis był podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sprawie niniejszej. Organ ustalił bowiem, że wnioskodawczyni ubiega się o to świadczenie z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na opiekę nad ojcem, który pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – związany charakter decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala organom orzec uznaniowo na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznać świadczenia. Zastosowano literalną wykładnię przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130 k.r.i.o.). Zgodnie z art. 23 małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Stosownie z art. 27 k.r.i.o. obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.i.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane przepisy k.r.i.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Zdaniem składu orzekającego za wykładnią celowościową przepisu przemawia istota świadczenia pielęgnacyjnego. Przysługuje ono bowiem nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (vide wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., II SA/Rz 121/12 ; WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., II SA/Bk 642/12; WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2012 r., IV SA/Wr 848/11; WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r. , II SA/Po 242/12, WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1391/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jakkolwiek skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt. 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej, to jednocześnie należy uznać, iż wykładnia ta nie może iść tak daleko, by dopuszczać możliwość przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim niemal w każdym przypadku – niezależnie od legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i od okoliczności obiektywnych. Nie może prowadzić do wypaczenia reguły przyjętej przez ustawodawcę, iż fakt pozostawania przez wymagającego opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz krewnego (dziecka). Skład orzekający prezentuje stanowisko, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Oznacza to, że jeśli małżonek niepełnosprawnego nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki, ale jest w stanie (np. pozostając w zatrudnieniu) wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę – należy uznać, że w taki sposób, obiektywnie oceniając, może, a nawet powinien obowiązek swój realizować. Zdaniem sądu w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, natomiast ocena nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie. Jak wyjaśnił NSA w wyroku dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12 (dostępny w CBOSA): "świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej kategorii osób. [...]. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Dlatego, jak stwierdził NSA, wskazanie ustawodawcy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu wówczas, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych." Powyższe odnosiło się do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. dalszym krewnym. Uwagi te pozostają aktualne w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym z poszanowaniem jego reguł kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej należało uznać, iż prawidłowo ustaliły organy, że przepis art. 17 ust. 5 "a" u.ś.r., w sytuacji pozostawania ojca (wymagającego opieki) w związku małżeńskim z J. O. wykluczał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz córki. Wnioskodawczyni Z. R. nie wykazała bowiem, by istniały obiektywne przeszkody po stronie matki uniemożliwiające jej wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i 27 k.r.i.o. W postępowaniu przed organem I instancji podała jedynie, że matka nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności, od 18 lat nie mieszka z ojcem i nie utrzymuje kontaktów. W odwołaniu podała, że matka wyjechała, a w skardze do sądu administracyjnego, że przebywa za granicą i przyjeżdża do kraju raz na kilka lat i "nie ma zamiaru powrócić do Polski na stałe ani tym bardziej opiekować się chorym małżonkiem." Z aktu małżeństwa wynika data urodzenia J. O. – 2 listopada 1940 r. – co pozwala ustalić jej wiek, który sam w sobie nie wskazuje na niemożność sprawowania opieki nad mężem. Obowiązek wykazania obiektywnych powodów, dla których żona J. O. nie jest w stanie sprawować nad mężem opieki (w każdej z możliwych form, w tym np. finansowych) spoczywał na wnioskodawczyni ale nie został zrealizowany. Poza zdawkowymi oświadczeniami odnośnie matki nie przedstawiła ona żadnego miarodajnego dowodu na obiektywnie rozumianą niemożność J. O. wykonywania ustawowych obowiązków wynikających z zawarcia małżeństwa. Dlatego zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającej córce przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza prawa. Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).