IV SA/Wr 848/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania z dnia 28 września 2011 r. M. F. (dalej skarżący), utrzymano w mocy decyzję z dnia [...], nr [...] Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną. Wnioskiem z dnia 8 września 2011 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad swoją żoną W. F., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. G. z dnia 11 lutego 1998 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy tym orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe. Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. W uzasadnieniu podał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie podnosząc, że jest on jedyną osobą która sprawuje i może sprawować opiekę nad żoną. Z tej racji nie może podjąć zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu powtórzyło argumentację zawartą w decyzji organu I instancji podając, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że W. F. pozostaje w związku małżeńskim, a zatem nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze.zm.) dalej ustawa - niepozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki. Kolegium Odwoławcze wskazało, że od dnia 14 października 2011 r. (art. 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r.) uległ zmianie m. in. przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, poprzez uściślenie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym, jednoznacznie ponownie wykluczył uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, z tym tylko wyjątkiem, gdy również współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej Kolegium podało, że ustawodawca, pomimo wprowadzenia powyższych zmian nie dokonał nowelizacji ustawy w zakresie możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi sprawującemu opiekę nad współmałżonkiem. Stąd też brak wprowadzenia takiej możliwości w treści ustawy należy odczytywać jako rodzaj wyrażenia woli ustawodawcy, który ponownie nowelizując omawiany akt prawny również i tym razem nie zdecydował się na zmiany w tym zakresie. Z tej racji członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza, że kolegium nie może wydać decyzji wbrew przepisowi ustawy. Przywołane w odwołaniu okoliczności związane z sytuacją zdrowotną i osobistą rodziny odwołującej się nie mogły stanowić podstawy do orzekania, ponieważ nie zostały wskazane przez ustawodawcę jako podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie zgodził się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że świadczenie powinno zostać przyznane z uwagi na jego sytuację oraz powołując okoliczności podane w odwołaniu, jak i naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Z akt administracyjnych wynika niesporny pomiędzy stronami stan faktyczny sprawy, a mianowicie że skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. G. z dnia 11 lutego 1998 r., którym została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe. Wobec tego małżonka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Opiekę taką sprawuje skarżący, który w tym celu zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji nieodzowność sprawowania opieki nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności oznacza bowiem zupełną zależność tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia, innych czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, jak też konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że małżonka, w związku z opieką nad którą skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji W sprawie tej nie było także poddawany w wątpliwość fakt, że skarżący nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad żoną. Zaskarżoną decyzją Kolegium w utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu z uwagi na fakt pozostawania jego w związku małżeńskim. Stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji należało uznać za błędne. Wbrew twierdzeniom przytoczonym w jej uzasadnieniu nie można przyjąć, że małżonków nie obciąża względem siebie obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny obciąża– stosownie do art. 128 k.r.o. – krewnych w linii prostej oraz na rodzeństwie, którzy mają powinność dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Małżonkowie nadto obowiązani są do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak treść art. 27 i art. 130 k.r.o. W myśl art. 27 k.r.o. oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Art. 130 k.r.o. określa, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepis art. 130 k.r.o. ani żaden inny przepis prawa nie uściśla kolejności obowiązku alimentacyjnego krewnych małżonka uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych ze strony współmałżonka na podstawie art. 27 k.r.o., to jest w czasie trwania małżeństwa. Uzasadnionym jest jednak pogląd, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa w myśl art. 27 k.r.o. (J. Pietrzykowski, Komentarz do art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. K. Pietrzykowskiego, 2012, System informacji prawnej Legalis, t. 1 i 2; M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. H. Doleckiego i T. Sokołowskiego, 2010, System informacji prawnej LEX, t. 2). Chociaż przepisy k.r.o. nie używają w stosunkach między małżonkami pojęcia obowiązku alimentacyjnego, to tak w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że do obowiązków wynikających z art. 27 k.r.o. stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze analogii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących odmienności (wyrok SN z dnia 24 sierpnia 1990 r., I Cr 442/90, OSNC 1991, z. 10-12, poz. 124; M. Sychowicz, Komentarz do art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. K. Piaseckiego, 2011, System informacji prawnej LexPolonica, t. 7). Nieprawidłowa była również wykładnia przepisów ustawy dokonana przez Kolegium. Przepis art. 17 ust. 2 lit. "a" ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 14 października 2011 r. (a więc w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie), stanowił, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 53) zaaprobował dotychczas panujące stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym posługiwanie się wobec tego przepisu (w poprzednio obowiązującym brzmieniu) jedynie wykładnią językową nie jest dopuszczalne jako niezgodne z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Interpretując ten przepis trzeba kierować się po pierwsze wykładnią celowościową i systemową ,a nie dosłownym jego brzmieniem. W dniu 14 października 2011 r., a więc w toku postępowania przed organem II instancji, zmieniony został rozważany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, na podstawie art. 1 pkt 6 lit. "b" tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Stosownie do aktualnego brzmieniem tego przepisu negatywna przesłanka wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego występuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. ( co nie wpływa w żadnym stopniu na zaprezentowaną dotychczas utrwaloną linię orzeczniczą co do zasad interpretowania przedmiotowej regulacji). Z literalnej bowiem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obecnie obowiązującym) wynika, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy oboje małżonkowie wymagają opieki. Małżonek, którym ma się opiekować "świadczeniobiorca", winien bowiem legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, zaś jego współmałżonek, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, musi być osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jednocześnie powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy (który także uzyskał nowe brzmienie od dnia 14 października 2011 r.) wyłącza wyraźnie możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi osoby wymagającej opieki, gdy legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy skutkuje uznaniem, że nie jest obecnie możliwe uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka, który rezygnuje z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad swoim współmałżonkiem, niepełnosprawnym w stopniu znacznym lub legitymującym się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu taki kierunek wykładni rozważanego przepisu nie jest możliwy w demokratycznym państwie prawnym, gdzie panują zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), gdyż prowadziłaby do niczym nieuzasadnionego naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Stosując ten przepis należy przyznać zatem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy winien być zatem interpretowany w ten sposób, że dotyczy on sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (podobny pogląd wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., II SA/Ol 9/12, niepubl.). Pozbawienie bowiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznawanego na osobę pozostającą w związku małżeńskim, małżonków tych osób, zobowiązanych wobec nich do alimentacji (a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą) naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej uchybiałoby też konstytucyjnym nakazom ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji – por. stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 151 oraz w cz. III pkt 3 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107). Inna wykładnia tego przepisu przez organy administracji prowadziłaby do patologicznej sytuacji konieczności rezygnowania z pozostawania w związku małżeńskim tylko z tego powodu, iż w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Naruszałoby to zasadę ochrony rodziny z art. 18 Konstytucji przez skłanianie małżonków do rozwiązania małżeństwa przez rozwód w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest absolutnie niedopuszczalne (por. stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4.4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., P 18/06; OTK-A 2008, nr 5, poz. 83). Skarżący wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim ze skarżącym. Wykładnia sądowa, która została zastosowana w niniejszej sprawie powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Takiej też wykładni w rozpoznawanej sprawie dokonał Sąd w odniesieniu do przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy mając na uwadze wskazane zasady konstytucyjne równości wobec prawa oraz ochrony rodziny i zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władzy publicznej. W konsekwencji przedstawiona przez organy orzekające w sprawie interpretacja powołanych przepisów prawa materialnego uznana została za błędną, co prowadzi do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Prowadzić to musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą naruszyły przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podobne stanowisko zostało wyrażone wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 34/12. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, dokonają ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ponownie rozpatrzą wniosek skarżącego w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit ,a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.