II SA/Lu 34/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 22 listopada 2011 r., po rozpoznaniu odwołania B. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy S. Z. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Z. z dnia 20 października 2011 r., nr [...], odmawiającej przyznania B. N. świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wyjaśniło, iż opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku B. N. z dnia 3 października 2011 r., odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym mężem Z. N. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość przyznania świadczenia wnioskodawczyni, w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazał, iż po nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., art. 17 tejże ustawy wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, chyba że jej współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że ustawodawca, pomimo dotychczas ukształtowanego orzecznictwa sądowego opartego na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, w dalszym ciągu stoi na stanowisku, iż obowiązek wzajemnej pomocy i wspierania łączący współmałżonków nie ma charakteru obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Tym samym jednemu małżonkowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad drugim małżonkiem. W rozpatrywanej sprawie małżonek odwołującej się Z. N., na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 23 maja 2011 r., został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Odwołująca się jest żoną osoby wymagającej opieki, a więc jest osobą, na której ciąży obowiązek do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny (art. 23 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Kolegium podniosło, iż obowiązek alimentacyjny łączy jedynie krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, a nie łączy małżonków. Brak jest więc podstaw prawnych do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę do Sądu złożyła B. N., nie precyzując jej zarzutów, a wyrażając niezadowolenie z wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, iż decyzja ta jest dla niej krzywdząca, gdyż zna przypadki przyznania innym osobom świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż Z. N., w związku z opieką nad którym skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji w okresie od dnia 15 kwietnia 2011 r. do dnia 23 maja 2016 r. (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 23 maja 2011 r., k. 19 akt adm.). Z. N. jest małżonkiem skarżącej B. N. W sprawie tej nie było również kwestionowane, iż skarżąca od dnia 1 października 2011 r. nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem (k. 20, 23 akt adm.). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z uwagi na fakt pozostawania jej męża w związku małżeńskim. Stanowisko to jest prawnie wadliwe. Wbrew rozważaniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozszerzonym w odpowiedzi na skargę, nie można uznać, że małżonków nie obciąża względem siebie obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny, jak słusznie zauważyło Kolegium, spoczywa – w myśl art. 128 k.r.o. – na krewnych w linii prostej oraz na rodzeństwie. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zasadnie również podniósł organ odwoławczy, że stosownie do art. 23 k.r.o. małżonkowie obowiązani są do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Organ odwoławczy pominął jednak treść art. 27 i art. 130 k.r.o. Z art. 27 k.r.o. wynika, że oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Art. 130 k.r.o. stanowi, iż obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepis art. 130 k.r.o. ani żaden inny przepis prawa nie określa kolejności obowiązku alimentacyjnego krewnych małżonka uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych ze strony współmałżonka na podstawie art. 27 k.r.o., to jest w czasie trwania małżeństwa. W pełni przekonywający jest jednak pogląd, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa w myśl art. 27 k.r.o. (J. Pietrzykowski, Komentarz do art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. K. Pietrzykowskiego, 2012, System informacji prawnej Legalis, t. 1 i 2; M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. H. Doleckiego i T. Sokołowskiego, 2010, System informacji prawnej LEX, t. 2). Należy podkreślić, iż jakkolwiek przepisy k.r.o. nie posługują się w stosunkach między małżonkami pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że do obowiązków wynikających z art. 27 k.r.o. stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze anologii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic (wyrok SN z dnia 24 sierpnia 1990 r., I Cr 442/90, OSNC 1991, z. 10-12, poz. 124; M. Sychowicz, Komentarz do art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. K. Piaseckiego, 2011, System informacji prawnej LexPolonica, t. 7). Nieprawidłowa była również wykładnia przepisów ustawy dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...]. Przepis art. 17 ust. 2 lit. "a" ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 14 października 2011 r. (a więc w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie), stanowił, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki w związku małżeńskim. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który podzielił także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 53), zgodnie z którym stosowanie do tego przepisu (w poprzednio obowiązującym brzmieniu) wyłącznie wykładni językowej jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Stosując ten przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową. Dokonana w ten sposób wykładnia nie narusza przy tym w żaden sposób art. 6 k.p.a. nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., II SA/Ol 456/11 i z dnia 17 stycznia 2012 r., II SA/Ol 982/11, niepubl. oraz wyroki sądów administracyjnych powołane w cz. II pkt 3.3 uzasadnienia powyższego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego). Oceniając dotychczasową treść omawianego przepisu Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 54), zwrócił Marszałkowi Sejmu uwagę na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w celu zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedynie przykładowo zaproponował rozważnie, czy nie należy wprost wprowadzić do ustawy zasady, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Jednocześnie jednak Trybunał podkreślił, że treść tego przepisu powinna uwzględniać poszerzenie zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy zakresu podmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, jakie nastąpiło na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 stycznia 2009 r.) prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Z powyższego wynika, zdaniem Trybunału, że omawiana forma wsparcia – pod warunkiem spełnienia przesłanek ustawowych – powinna przysługiwać np. żonie w związku z opieką nad mężem (lub odwrotnie). W dniu 14 października 2011 r., a więc w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, zmieniony został omawiany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, na podstawie art. 1 pkt 6 lit. "b" tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Zgodnie z "nowym" brzmieniem tego przepisu negatywna przesłanka wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zachodzi, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności tej nie dostrzegł zresztą organ pierwszej instancji, powołując "stare" brzmienie przepisu w treści uzasadnienia swojej decyzji. Z literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obecnie obowiązującym) wynika, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy oboje małżonkowie wymagają opieki. Małżonek, którym ma się opiekować beneficjent tego świadczenia, winien bowiem legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, zaś jego współmałżonek, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, musi być osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jednocześnie powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy (który także uzyskał nowe brzmienie od dnia 14 października 2011 r.) wyłącza wyraźnie możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi osoby wymagającej opieki, gdy legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, iż wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy skutkuje uznaniem, że nie jest obecnie możliwe uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka, który rezygnuje z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad swoim współmałżonkiem, niepełnosprawnym w stopniu znacznym lub legitymującym się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu taka wykładnia omawianego przepisu nie może być zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), albowiem jej wynik prowadziłby do niczym nieuzasadnionego naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Stosując ten przepis należy przyznać zatem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy winien być rozumiany w ten sposób, iż normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (podobny pogląd wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r., II SA/Ol 9/12, niepubl.). Wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznawanego na osobę pozostającą w związku małżeńskim, małżonków tych osób, zobowiązanych wobec nich do alimentacji (a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą) naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godziłoby też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji – por. stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 151 oraz w cz. III pkt 3 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107). Odmienna wykładnia tego przepisu przez organy administracji, na co zwrócono uwagę w orzecznictwie oraz w artykułach prasowych, mogłaby skutkować tym, że osoby wymagające opieki rezygnowałyby z pozostawania w związku małżeńskim tylko z tego powodu, iż w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 3 uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10; M. Januszewska, Chory nie może być żonaty, "Rzeczpospolita" z dnia 11 lutego 2010 r.; M. Kozerawska, Chcesz opiekować się mężem? Musisz się z nim rozwieść, "Gazeta Wyborcza" z dnia 4 lutego 2010 r.). Z punktu widzenia klauzuli ochrony rodziny, zawartej w art. 18 Konstytucji, skłanianie małżonków do rozwiązania małżeństwa przez rozwód w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest absolutnie niedopuszczalne (por. stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4.4.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., P 18/06; OTK-A 2008, nr 5, poz. 83). Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Organy te raz jeszcze ocenią, czy skarżąca spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu z rezygnacji przez nią zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.