II OSK 20/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.F., A.F., J.F., L.J., Z.B. i Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/20 w sprawie ze skargi E.F., A.F., J.F., L.J., Z.B. i Z.B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2020 r. nr DOA.7111.36.2020.PCE/MMS w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/20 oddalił skargę E.F., A.F., J.F., L.J., Z.B. i Z.B. (dalej zwani skarżącymi) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 16 lipca 2020 r., znak DOA.7111.36.2020.PCE/MMS w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący w dniu 28 marca 2017 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 2 lutego 2016 r., nr 90/16 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na: "budowę trasy rowerowej od miejscowości H. do miejscowości C. (odc. od km [...] do km [...] - z wyłączeniem odcinka od km [...] do km [...]) w ramach zadania "[...] " na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], na działce nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], oraz na działkach nr [...], [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]". Skarżący powyższy wniosek oparli na przesłankach wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 25 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwana K.p.a.). Wniosek o wznowienie postępowania w części dotyczącej podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. został rozpoznany przez Starostę Nowotarskiego w oddzielnym postępowaniu. Wojewoda Małopolski, rozpoznając wniosek oparty o pierwszą z wymienionych podstaw, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2019 r, znak: WI-I.7840.1.53.2017.SA, na zasadzie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725), odmówił wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie po terminie wynikającym z art. 148 § 2 K.p.a., tj. jednego miesiąca od dnia, w którym strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zażalenie na postanowienie z dnia 19 grudnia 2019 r. wnieśli skarżący. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania zażaleniowego pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. wezwał pełnomocnika skarżących, będącego radcą prawnym, do podania w jakiej dacie skarżący dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Jednocześnie GINB pouczył pełnomocnika, że niewykonanie wezwania w terminie wskazanym w ww. piśmie, spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany dotychczas materiał dowodowy. Pełnomocnik skarżących nie udzielił odpowiedzi, pomimo skutecznie doręczonego wezwania w dniu 23 czerwca 2020 r. Wobec powyższego GINB postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 r. znak: DOA.7111.36.2020.PCE/MMS, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że skarżący ani nie wykazali, ani nie udokumentowali daty, w której dowiedzieli o przesłance wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie organu skarżący zaskarżyli do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na art. 148 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że aby ocenić, czy w sprawie zaszła wskazana przesłanka wznowienia postępowania organ powinien ustalić datę dowiedzenia się przez wnioskodawców o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., skutkuje odmową wznowienia postępowania. To na wnoszącym wniosek ciąży obowiązek udowodnienia kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody (oparte na ustaleniach Starosty Nowotarskiego w postanowieniach z dni: 5 czerwca 2017 r. i 5 grudnia 2017 r.), że J.F., A.F. oraz L.J., będąc na zebraniu wiejskim wsi [...] 11 września 2016 r. w tym dniu dowiedzieli się o decyzji z dnia 2 lutego 2016 r., ponieważ temat pozwolenia na budowę oraz realizacji trasy rowerowej był na nim podnoszony i dyskutowany. Sąd zgodził się z GINB, że termin dowiedzenia się o decyzji administracyjnej przez E.F. (żonę obecnego na zebraniu wiejskim J.F.) wskazany na dzień 1 marca 2017 r. (podczas wizyty w Urzędzie Gminy C.) jest niewiarygodny. Zasady doświadczenia życiowego wskazują na wzajemne informowanie się małżonków o faktach mających dla nich znaczenie (inwestycja znajduje się w pobliżu działki małżonków F.), zaś w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że małżonkowie nie komunikowali się między sobą w tej sprawie. Natomiast Z.B. oraz Z.B. w dniu 25 lutego 2017 r. dowiedzieli się o decyzji, co stwierdzili w złożonym przez nich oświadczeniu. W ocenie Sądu, zasadnie przyjął zatem GINB, że za wykazanie daty dowiedzenia się o przesłance z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. nie można uznać dołączonych do wniosku o wznowienie postępowania oświadczeń: A.F. z 13 maja 2017 r., E.F. i J.F. z 13 maja 2017 r., Z.B. i Z.B. z 12 maja 2017 r., L.J. z 14 maja 2017 r. Z powyższych oświadczeń wynika jedynie w jakim dniu wskazane osoby podjęły wiedzę o wydaniu decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 2 lutego 2016 r. Wobec innych zgromadzonych w sprawie dowodów, doświadczenia życiowego i braku konkretnej odpowiedzi pełnomocnika skarżących oświadczenia te należy uznać za niewiarygodne. Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 36 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 2809; dalej K.r.o.), skoro pomiędzy małżonkami F. istnieje obowiązek współdziałania, polegający w szczególności na udzielaniu sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego i mąż z pewnością w dniu zebrania wiejskiego przekazał informację żonie o jego przebiegu, w tym o wydaniu decyzji z dnia 2 lutego 2016 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. W efekcie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności i dwa zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 36 § 1 K.r.o. poprzez jego błędną wykładnię i wywiedzenie z niej, że informacja o istnieniu w obrocie prawnym decyzji z dnia 2 lutego 2016 r. pochodzącą z zebrania wiejskiego wsi K. z dnia 11 września 2016 r., na którym obecny był jeden z małżonków, należy do informacji mieszczących się w hipotezie normy prawnej, w związku z którą pomiędzy małżonkami J.F. i E.F. zaktualizował się obowiązek współdziałania, polegający w szczególności na udzielaniu sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego i niezawodnie, już w dniu zebrania wiejskiego mąż musiał informację o jego przebiegu przekazać swojej małżonce. Pierwszy zarzut procesowy dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie. Drugi zaś zarzut pełnomocnik odniósł do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji publicznej oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych, polegające na przyjęciu, że pisemne oświadczenia stron należy uznać za niewiarygodne w zakresie, w jakim określają termin dowiedzenia się o wyżej wymienionej decyzji administracyjnej z uwagi na rzekome zasady doświadczenia życiowego - wzajemne informowanie się małżonków o faktach, podczas gdy nie można z materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania dowodowego wyciągać niepopartych dowodami wniosków przeciwnych oświadczeniom stron. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów odnotować trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, co oznacza, że w jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone. Tymczasem, chociaż zaskarżony został wyrok w całości, podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej pomijają, że wobec wszystkich skarżących, tj. E.F., A.F., J.F., L.J., Z.B. i Z.B. organy administracyjne orzekające w sprawie postanowiły o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ złożyli wniosek o wznowienie postępowania po upływie terminu, wynikającego z art. 148 § 2 K.p.a. Natomiast w skardze kasacyjnej pełnomocnik podniósł zarzuty odnoszące się wyłącznie do skarżącej E.F., a to oznacza, że ocena prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym daty dowiedzenia się przez pozostałych skarżących o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia pozostaje poza kontrolą instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach przytoczonych w niej podstaw przede wszystkim za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 36 § 1 K.r.o. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji powołał powyższy przepis (podobnie jak wcześniej organy administracji), to jednak nie można przyznać racji pełnomocnikowi, że z tego faktu Sąd wyprowadził następnie domniemanie obowiązku wzajemnego informowania się małżonków o działalności inwestycyjnej prowadzonej na sąsiednich nieruchomościach. Nie ulega wątpliwości, że temat realizacji trasy rowerowej był istotny dla mieszkańców wsi K., skoro sprawa ta była przedmiotem zebrania wiejskiego w dniu 11 września 2016 r. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że organy orzekające miały podstawy do zdyskwalifikowania wiarygodności oświadczenia E.F., wskazując, że z doświadczenia życiowego wynika, że E.F. o wydaniu powyższej decyzji z dnia 2 lutego 2016 r. dowiedziała się od męża, który z kolei o wydaniu tej decyzji powziął informację na zebraniu wiejskim w dniu 11 września 2016 r. i uzyskane tam wiadomości przekazał żonie. Tym samym wskazany w oświadczeniu przez E.F. dzień, w którym dowiedziała się o wydaniu powyższej decyzji (1 marca 2017 r. podczas wizyty w Urzędzie Gminy C. z siedzibą w M.) jest niewiarygodny. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że odwołanie się przez organy orzekające w sprawie, a następnie Sąd w trakcie kontroli do doświadczenia życiowego w przypadku oceny dowodów, odnosi się z jednej strony do doświadczenia wynikającego z zawodowych obserwacji organu, związanych z rozpoznawaniem spraw, a z drugiej do doświadczenia wiążącego się z funkcjonowaniem w społeczeństwie i posiadanej w związku z tym wiedzy i obserwacji. To doświadczenie wskazuje, że małżonkowie informują się wzajemnie o sprawach mających dla nich istotne znaczenie, a także wspierają się w działaniach w celu rozsądnego zarządzania rodzinnym majątkiem i podejmowaniu decyzji w ważnych sprawach; ponadto utrzymują między sobą odpowiednią komunikację w sprawach ich dotyczących, pamiętając o obowiązku współdziałania, w tym wynikającego w szczególności z art. 36 K.r.o. W trakcie kontroli sądowej nie można pominąć, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. wezwał pełnomocnika skarżących do wskazania daty, w jakiej E.F. dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.); jednocześnie organ pouczył pełnomocnika, że nieuczynienie zadość wezwaniu we wskazanym terminie spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Pełnomocnik skarżących, mając na tej podstawie świadomość o istniejących wątpliwościach co do wskazanej daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, nie udzielił na nie odpowiedzi, pomimo prawidłowego doręczenia mu wezwania. W efekcie należy zgodzić się z Sądem, że skarżąca E.F. nie uwiarygodniła, że wskazany przez nią dzień jest datą dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że obowiązek udowodnienia okoliczności jaką jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 K.p.a. ciąży na wnioskodawcy, chociaż nie zwalnia to organów administracji od zbadania, czy zachowano termin do wniesienia rozpoznawanego żądania. W związku z tym to strona powinna udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania i to w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o tej okoliczności. Właściwy organ ma natomiast obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Wskazana kolejność działania ma jednak kluczowe znaczenie: najpierw strona wskazuje termin, dopiero następnie organ dokonuje oceny. Podkreśla się przy tym, że nie czyni zadość wymogom ustawowym wskazanie przez stronę wyłącznie daty. Data musi znaleźć uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy, a więc strona winna w tym wypadku przedstawić dowody, na podstawie których organ mógłby zweryfikować jej twierdzenia (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2209/17, LEX nr 2740662). Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżąca E.F. złożyła wniosek o wznowienie postępowania po upływie terminu, wynikającego z art. 148 § 2 K.p.a., tj. jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Taka ocena wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, a organy w sposób wyczerpujący uzasadniły odmowę wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wprawdzie przepis ten nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. W ramach tak definiowanej oceny organ powinien opierać swoje ustalenia na dowodach weryfikowanych pod kątem obowiązujących przepisów prawa, elementarnej wiedzy, doświadczeniu życiowym i zdrowym rozsądku (logice). To te kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego (tak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 165/24, LEX nr 3743415). Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) przez przyjęcie, że skarżąca E.F. dowiedziała się w dniu 11 września 2016 r. od męża o wydanej decyzji z dnia 2 lutego 2016 r., jawi się więc jako nieuzasadniony. Skuteczne zarzucenie naruszenia zasad gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka argumentacja mogąca zdyskredytować przeprowadzoną przez organ ocenę zgromadzonego w sprawie materiał dowodowego nie została w skardze kasacyjnej przedstawiona. Sprowadza się ona natomiast do polemiki z oceną dowodów dokonaną przez organ, co jednak nie mogło odnieść oczekiwanego rezultatu procesowego. Zgodzić się więc trzeba z Sądem pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia i właściwie oceniły całokształt ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. Sąd ten wyjaśnił, dlaczego ocena dokonana przez organ dowodów była prawidłowa i poprzez analizę poszczególnych dowodów potwierdził poczynione przez organ ustalenia faktyczne. Odnosząc się do drugiego procesowego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie, stwierdzić należy, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Powołane przepisy nie regulują procesu dochodzenia do rozstrzygnięcia sądu, mają zaś charakter wynikowy, określają kompetencje orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia, nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Poza tym oba powołane w skardze kasacyjnej przepisy proceduralne wzajemnie się wykluczają. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny wymaga on powiązania go z innym przepisem, który - zdaniem strony skarżącej - został naruszony przez sąd. Innymi słowy, zaskarżając skargą kasacyjną wyrok, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 P.p.s.a. należy powiązać naruszenie tych przepisów z innymi przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, względnie także z przepisami odnoszącymi się do postępowania przed organami administracji publicznej. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosownie do art. 184 P.p.s.a.