IV SA/Wa 2586/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Osiedle [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2020 r., [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") z [...] września 2020 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję [...]-[...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2020 r., [...] wymierzającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. WIOŚ w okresie od dnia 18 września do 13 listopada 2019 r. przeprowadził kontrolę działalności spółki. Kontrola została przeprowadzona w związku ze zgłoszeniem interwencyjnym, dotyczącym odbierania a następnie zakopywania odpadów w postaci gruzu ceglanego, gazobetonu, papy, desek, dachówki azbestowej w miejscowości [...] w okolicy ul. [...] (ul. [...], ul. [...]). Kontrolę przeprowadzono bez uprzedniego zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia. Podczas kontroli ustalono, że Skarżąca prowadzi budowę domów jednorodzinnych i wykorzystuje gruz budowlany jako utwardzenie pod fundamenty oraz utwardzenie dróg dojazdowych. W czasie oględzin terenu budowy w miejscowości [...] przeprowadzonych 18 września 2019 r., WIOŚ stwierdził obecność mieszaniny: gruzu ceglanego, gruzu budowlanego oraz drewna. Przedmiotowa mieszanina zdeponowana była w hałdach na terenie prowadzonej budowy. Ustalono również, iż przy budowie realizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] Spółka utwardziła drogę dojazdową odpadami gruzu. Kontrola wykazała, że Spółka przedmiotowy gruz pozyskiwała nieodpłatnie od osób fizycznych oraz firm. Przekazywanie odbywa się bez nadzoru ze strony podmiotu. Gruz zrzucany jest na plac budowy. W toku oględzin w dniu 18 września 2019 r. na terenie działek w [...] numerach ewidencyjnych [...], [...], stanowiących własność spółki, ustalono, że nie są magazynowane żadne odpady. Na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], stwierdzono magazynowanie hałdy urobku ziemnego oraz mieszanki gruzu i desek pochodzących z rozbiórki. Powyższe ustalenia zostały wskazane w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 13 listopada 2019 r. WIOŚ decyzją z [...] czerwca 2020 r., [...] wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Organ I instancji wskazał, że w toku kontroli ustalono, że Spółka na terenie prowadzonej działalności w miejscowości [...] przyjmuje od osób fizycznych oraz podmiotów gospodarczych gruz budowlany. Przedmiotowy gruz wykorzystywany jest do utwardzania fundamentów pod budynkami oraz utwardzenia dróg dojazdowych. Podmiot przyjmuje gruz, który dla przekazującego stanowi odpad. WIOŚ uznał, że wykorzystanie odpadów w postaci gruzu do wykonywania fundamentów pod budynku oraz utwardzanie dróg należy uznać za prowadzenie przetwarzania (odzysku) odpadów. Prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zaś Spółka nie posiada takiego zezwolenia. Z uwagi na powyższe, organ I instancji uznał za bezsprzeczne, że Skarżąca przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia, zatem zasadnym było wymierzenie Spółce administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł. Na skutek wniesionego odwołania GIOŚ decyzją z [...] września 2020 r., [...] utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z [...] czerwca 2020 r. Zdaniem organu II instancji, administracyjna kara pieniężna wymierzona decyzją organu I instancji została nałożona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym fotografie potwierdzają, że Skarżąca prowadziła przetwarzanie odpadów. Kontrola wykazała, że powyższe działania prowadzone były bez wymaganego zezwolenia, naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu 13 listopada 2019 r. Strona podpisując powyższy dokument, potwierdziła tym samym treści w nim zawarte. Pismem z [..] października 2020 r. Spółka wywiodła skargę na decyzję GIOŚ z [...] września 2020 r., wskazując, że nie przetwarzała gruzu w celach budowlanych, tj. do wykorzystania na fundamenty, albowiem sztuka budowlana nie dopuszcza stosowania gruzu rozbiórkowego, czy jakiegokolwiek innego gruzu do budowy fundamentów. Skarżąca dodała, że wykorzystując gruz kruszony na podbudowę dróg, kupowany od form posiadających stosowne zezwolenia na produkcję tegoż gruzu, również nie może stanowić zarzutu, iż Spółka przetwarza odpad, ponieważ zakupiony gruz, pomielony i przesiany nie jest już odpadem, lecz materiałem budowlanym. Spółka wskazała również, że nawieziony gruz był przywieziony wbrew jej woli, zaś samo zdarzenie miało charakter jednorazowy i bezprawny, albowiem nie udało się sprawcy tego zdarzenia zmusić do wywozu tego gruzu. Skarżący sam wywiózł odpad. W opinii Skarżącej, nieprawdą jest też, iż firma nieodpłatnie od osób fizycznych i firm przyjmowała i przetwarzała gruz i robiła to bez nadzoru, bo przewoźnika gruzu rozbiórkowego zlokalizowano na podstawie monitoringu i zażądano wywozu tego gruzu. Ponadto, Spółka zwróciła uwagę, że przetwarzanie gruzu wymaga terenu którego jak wyżej udowodniono nie posiada, ani też sprzętu do kruszenia. Ostatecznie, Skarżąca wskazała również, że organ II instancji nie zastosował w stosunku do niej art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."). Skarżący także wskazał, że utwardzenie "z takiego gruzu" jest kłamstwem. Na fragmentach ulicy [...], działka nr [...] oraz na całej ul. [...], widać, że znajduje się tam gruz mielony. Strona wskazała, że "w załączeniu zdjęcia w/wym. nawierzchni". W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja GIOŚ z [...] września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję WIOŚ z [...] czerwca 2020 r., wymierzającą Spółce, administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 779; dalej: "u.o.o."). Z art. 194 ust. 4 wspomnianej ustawy wynika, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 u.o.o. Kara wynosi wówczas nie mniej niż 10.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Z kolei, w myśl art. 199 u.o.o., przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. W ocenie Sądu, wskazany materiał dowodowy jednoznacznie stanowi, iż Skarżąca dopuściła się przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, co bezpośrednio powoduje konieczność wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 194 ust. 4 u.o.o. Na powyższą konstatację złożył się wynik oględzin, z których sporządzono protokół stanowiący załącznik nr 5 do protokołu kontroli nr [...], w świetle których ustalono, iż na terenie działki stanowiącej własność spółki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] stwierdzono hałdy urobku ziemnego, gruzu pochodzącego z rozbiórki oraz drewniane deski. Do protokołu załączona została dokumentacja fotograficzna. Powyższy protokół został podpisany przez przedstawiciela Spółki – członka zarządu Skarżącej – W. K. bez zastrzeżeń. Poza tym, z treści rzeczonego protokołu wynika, że odpady zostały przyjęte przez spółkę od Z. U. w celu utwardzenia nawierzchni. Wszystkie te ustalenia ujęte zostały we wspomnianym protokole kontroli, który korzysta jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam orzeczenia NSA – CBOSA). Natomiast protokół kontroli podpisany bez uwag, a zwłaszcza przez przedsiębiorcę, co ma miejsce w niniejszej sprawie, zwiększa jeszcze moc dowodową tego dokumentu urzędowego. Do konkluzji takiej prowadzi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w tym stanowiące jej istotny komponent zasady doświadczenia życiowego, a także powszechnie uznana zasada, iż nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (co do obowiązywania tej zasady w postępowaniu administracyjnym zob. np. postanowienie NSA z 11 maja 2017 r., I OZ 603/17; wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 551/16 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 22 września 2017 r., II SA/Rz 626/17 - CBOSA). Sąd nie dał przy tym wiary twierdzeniom Skarżącej, iż gruz znajdujący się na działce o numerze ewidencyjnym [...] został nawieziony bez jej wiedzy. Stanowisko spółki w tym zakresie w toku postępowania uległo zamianie. Pierwotnie, Spółka zajęła stanowisko, iż gruz został nawieziony przez Z. U., celem utwardzenia nawierzchni. Natomiast w skardze, Spółka utrzymuje stanowisko, iż gruz został nawieziony bez jej wiedzy i zgody. Taka niekonsekwencja w zajmowanym stanowisku z całą pewnością nie może przyczynić się do obalenia ustaleń poczynionych w toku kontroli. Sama Spółka pomimo podniesionych twierdzeń, iż ponosi ciężar winy za kogoś innego nie podjęła działań zmierzających do przeniesienia ciężaru odpowiedzialności na podmiot trzeci, na przykład składając odpowiednie zawiadomienie do organów ścigania, czym faktycznie mogłaby uwiarygodnić swoje stanowisko. Jednocześnie Sąd przyjął, że skarżąca faktycznie nie przetwarzała rzeczonego gruzu na cele budowlane, lecz na cele związane z utwardzeniem terenu. Co prawda, na fotografiach znajduje się również gruz rozdrobniony, tzw. tłuczeń, co pokrywa się ze złożonym przez spółkę oświadczeniem, iż nabywa ww. materiał do utwardzania terenu. Niemniej, nie jest to jedyny materiał wykorzystywany do tych celów, albowiem na fotografiach widoczne są przede wszystkim duże hałdy nierozdrobnionego gruzu, który również został wykorzystany do wzmocnienia terenu, o czym świadczą dołączone do protokołu z oględzin zdjęcia. Odnosząc się natomiast do wysokości administracyjnej kary pieniężnej należy wskazać, że organ w sposób wystarczający uzasadnił zasadność wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej w najniższej możliwej wysokości, a więc w kwocie 10.000 zł. W realiach niniejszej sprawy, wyznacznikiem wymiaru konkretnej wartości kary, jakim powinien się kierować organ jest art. 199 u.o.o., wskazujący okoliczności, które winien uwzględnić, tj. rodzaj naruszenia, wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, rozmiary prowadzonej działalności, skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Poza samymi okolicznościami, jakie organ musi uwzględnić przy wymiarze kary, ustawodawca nie wskazał, która przesłanka jest szczególnie istotna. Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, iż popełniony przez stronę skarżącą czyn kwalifikuje się do wymierzenia kary w najniższym możliwym wymiarze. Niemniej jednak, argumentacja Spółki koncentruje się wokół konieczności całkowitego odstąpienia od wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej z uwagi incydentalny charakter sprawy a także nikłą skale naruszenia (kilka wywrotek nawiezionego gruzu), znikomą szkodliwość społeczną czynu oraz fakt wywiezienia przedmiotowych odpadów z nieruchomości. W tym kontekście przypomnieć należy, że kodeks postępowania administracyjnego przewidział możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Konkretnie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał za prawdziwe twierdzenia strony Skarżącej, że ta usunęła nawieziony gruz, a zatem stwierdzić należy, że istotnie Skarżąca zaprzestała naruszenia prawa. Niemniej jednak, nie sposób uznać, iż waga naruszenia jest znikoma. Wynika to z faktu, iż przedmiotem przeważającej działalności spółki są roboty budowlane związane z ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych (41, 20, Z), a zatem zajmuje się ona działalnością deweloperską. Od podmiotu gospodarczego, operującego w tej gałęzi gospodarki oczekuje się wyspecjalizowanej wiedzy na temat wznoszenia budynków, jak również wiedzy w przedmiocie gospodarowania odpadami powstałych w wyniku zrealizowanych inwestycji. Tego typu podmiot powinien być szczególnie wrażliwy na kwestie gospodarowania odpadami, możliwości ich wykorzystania, a także na kwestie uzyskania wszelkich pozwoleń w zakresie prowadzonej w tym zakresie działalności. Zwłaszcza, iż jak wynika z załączonej do akt sprawy informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców Spółka zajmuje się również rozbiórką i burzeniem obiektów budowlanych (43, 11, Z), zbieraniem odpadów innych niż niebezpieczne (38, 11, Z) oraz zbieraniem odpadów niebezpiecznych (38, 12, Z), a zatem, powinna mieć szczególną wiedzę na temat obszarów działalności, w których działa. Wartym odnotowania jest, że działalność gospodarcza w zakresie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania stosownego zezwolenia (art. 41 u.o.o.), a więc jest działalnością regulowaną, będącą pod ścisłym nadzorem Państwa. W rezultacie Sąd przyjął, że w analizowanej sprawie, gdzie wyspecjalizowany podmiot działający w branży budowlanej, jak i przy zbieraniu odpadów przyjmuje gruz, a następnie przetwarza go bez wymaganego zezwolenia i wykorzystuje na inne cele - nie może stanowić znikomego naruszenia prawa, a zatem Spółka nie spełnia pierwszej z przesłanek umożliwiającej odstąpienie od nałożenia na nią kary. Nadto należy wskazać, iż nawet gdyby nawiezienie w celu utwardzenia drogi spornych odpadów na nieruchomości skarżącej było tylko jednorazowe (na co wskazuje Spółka) i miało to miejsce w dniu oględzin organu, to i tak mielibyśmy do czynienia z przetwarzaniem odpadów bez wymaganego zezwolenia. Bez znaczenia dla ustalenia tej kwestii pozostaje bowiem okoliczność czy tego rodzaju czynność była jednorazowa czy dokonywana w sposób permanentny. W orzecznictwie podnosi się, że prawidłowa wykładnia przepisów ustawy o odpadach winna prowadzić do wniosku, że już samo zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z posiadanym zezwoleniem skutkuje nałożeniem kary (wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12 (CBOSA). Ponownie należy podkreślić, że materiał dowodowy w sprawie był w sposób wystarczający zgromadzony i rozpatrzony. Organ I instancji przeprowadził oględziny terenu Skarżącej i na ich podstawie sporządził protokół kontroli wraz z załącznikami - dokumentacją fotograficzną, który został przez kontrolującą spółkę podpisany bez uwag. Dodatkowo wskazać należy, że Spółka, nie dołączyła do skargi zdjęć, na które wskazała w skardze, jednak nie ma to wpływu na wynik niniejszej sprawy, z uwagi na wystarczający materiał dowodowy. W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ dochował należytej staranności i w sposób wystarczający rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, a Spółka nie zakwestionowała w sposób przekonywujący jego ustaleń. Dodatkowo wskazać należy, że nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania w przedmiocie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej fakt, że droga, na której zlokalizowane zostały odpady jest drogą prywatną. Z tych względów Sąd uznał, że, zarówno wymierzona administracyjna kara pieniężna, jak i jej wysokość zostały określone w sposób zgodny z prawem, a skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.