I OSK 284/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 224/20 w sprawie ze skargi K. P. na zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania zarządu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 września 2020 r., II SA/Lu 224/20, oddalił skargę K. P. na zarządzenie Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania zarządu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Zaskarżonym zarządzeniem Wójt Gminy W. (dalej: Wójt), na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. 2016 r., poz. 703; dalej: u.z.w.g.), odwołał z dniem 30 kwietnia 2019 r. Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we Wsiach W. i Z. w składzie: K. P. – Przewodniczący Zarządu, A. W. – Sekretarz, A. C. – Skarbnik oraz powołał Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we Wsiach W. i Z. w składzie: B. S. – Przewodniczący Zarządu, A. G. – Sekretarz, A. K. – Skarbnik. W przekonaniu organu nadzoru, działalność zarządu spółki jako jej organu, nie osiąga ani też nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona (§ 5 Statutu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we Wsiach W. i Z. – "przedmiotem działalności spółki jest sprawowanie zarządu nad wspólnotą i jej racjonalne zagospodarowanie"). W ocenie Wójta zarząd spółki w odwołanym składzie nie sprawuje zarządu nad wspólnotą oraz nie zagospodarowuje jej racjonalnie, albowiem działa przeciwko członkom wspólnoty, uniemożliwiając im realizację uprawnień statutowych przewidzianych m.in. w § 7, który stanowi, że "członkowie spółki mają prawo: 1. uczestniczyć we wszystkich korzyściach osiąganych przez spółkę, 2. brać udział w zebraniach ogólnych członków spółki i współdecydować w zarządzaniu spółką w; granicach zakreślonych niniejszym statutem". Wójt wskazał, że działanie sprzeczne z interesem wspólnoty przejawia się w szczególności w niezwoływaniu w terminach statutowych zebrań członków wspólnoty i niedopełnianiu ciążących na zarządzie obowiązków informacyjnych. Członkowie wspólnoty są wyłączeni z jakiegokolwiek procesu decyzyjnego w sprawach wspólnoty i nie uczestniczą w korzyściach osiąganych przez spółkę. Pomimo wielokrotnych pisemnych wezwań organu nadzoru w powyższym zakresie, zarząd nie udzielił na nie odpowiedzi. Działalność odwoływanego zarządu nie jest także racjonalna, z uwagi na prowadzenie obrotu jej nieruchomościami polegającego na wyprzedaży nieruchomości będących własnością wspólnoty na rzecz członków zarządu, czyli niejako samemu sobie, w celu dalszej sprzedaży na rynku, po wielokrotnie wyższej cenie aniżeli cena pierwotnego zakupu. Odwoływany zarząd nie dokumentuje działalności w formie pisemnej, w szczególności nie podejmuje uchwał w przedmiocie obrotu nieruchomościami, nie sporządza i przedstawia sprawozdań, nie dokumentuje posiedzeń zarządu, a także nie prowadzi przejrzystej polityki finansowej i zarówno członkowie wspólnoty jak i organ nadzoru pomimo wezwań w tym zakresie, nie mają informacji na temat budżetu spółki, sprawozdania finansowego i rzeczowego z jej działalności, a w szczególności nie wiadomo na co spółka przeznacza środki finansowe ze sprzedanych nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe zarządzenie złożył K. P. (dalej: skarżący), wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy przesłanką stwierdzenia nieważności zarządzenia organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność zarządzenia z prawem, postulowane przez skarżącego rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia mogłoby zostać wydane tylko wtedy, gdyby okazało się, że żaden ze stawianych dotychczasowemu zarządowi spółki zarzutów dotyczących wadliwego sprawowania zarządu i zagospodarowania gruntów wspólnoty, nie okazał się uzasadniony. Sąd I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy odwołany zarząd spółki nieprawidłowo sprawował zarząd nad wspólnotą gruntową i niewłaściwe gospodarował gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty. W kwestii tej Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko Wojewody, wyrażone w piśmie z 8 września 2020 r., stwierdzające brak podstaw prawnych do zakwestionowania zgodności z prawem zarządzenia i do zastosowania jakichkolwiek środków nadzorczych (k. 53-56 akt sąd.). Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że czynności Wojewody zainicjowane zostały pismem skarżącego z 9 stycznia 2020 r., w którym podano szereg okoliczności faktycznych jednoznacznie wskazujących na to, że dotychczasowy zarząd spółki, w tym także sam skarżący jako przewodniczący zarządu spółki, dopuszczali się zachowań, które kwalifikować należy jako niewłaściwe sprawowanie zarządu i gospodarowanie mieniem wspólnoty gruntowej. Pismo to zatytułowane jako skarga zostało podpisane i wniesione przez samego skarżącego (k.277-293 akt adm.). Po pierwsze w piśmie tym skarżący przyznał, że "z zawartych aktów na koncie Spółki w czasie gdy Zarząd z moim udziałem reprezentował Spółkę brakowało 90 tys. zł". Z powyższego wynika, że zarząd spółki, w którym zasiadał skarżący, dopuścił do sytuacji, w której na rzecz spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej nie zostały uiszczone wierzytelności w łącznej kwocie 90.000 zł, która jest kwotą dużą, tak jeśli chodzi o wartości bezwzględne, jak i w odniesieniu do stosunkowo niewielkiej wspólnoty, jaką jest wspólnota gruntowa we wsiach W. i Z. Dopuszczenia do powstania tak dużej zaległości w spłacie wierzytelności na rzecz wspólnoty świadczy o niewłaściwym zarządzaniu sprawami majątkowymi wspólnoty gruntowej. Po drugie, co istotniejsze, skarżący w piśmie tym przyznał, że: "Osobiście ja jako indywidualny członek spółki jestem winien Spółce 19800 zł i sam bez uzgadniania ze Spółka rozłożyłem na 2 raty wpłatę wynikającą z Aktu Notarialnego nr [...] i oczywiście jestem tego świadom i jeśli będzie taka potrzeba gotów jestem ponieść konsekwencje prawne z tego tytułu. Wpłaty nie dokonuję bo nie posiadam aktualnie środków finansowych do uregulowania tej należności. Gdy się to zmieni, mam w planie uregulować zaległość wraz z ustawowymi odsetkami". Tego rodzaju zachowanie oceniać należy wręcz w kategoriach działania na szkodę wspólnoty gruntowej. W przywoływanej przez skarżącego umowie zawartej w formie aktu notarialnego ustalono, że cena sprzedaży nieruchomości w kwocie 39.600 zł zapłacono zostanie, pod rygorem poddania się egzekucji w trybie art. 777 § 1 pkt 4 k.p.c., w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r., w umowie nie rozłożono płatności tej kwoty na raty. Skarżący, jako przewodniczący zarządu spółki, nie był uprawniony do zmiany terminów płatności ceny sprzedaży nieruchomości określonych w umowach sprzedaży. Nie był on również uprawniony do rozkładania płatności tej kwoty na raty. W ocenie Sądu I instancji tego rodzaju zachowanie skarżącego było nie tylko działaniem samowolnym, ale również działaniem niekorzystnym dla wspólnoty gruntowej. Wspólnota gruntowa nie uzyskała bowiem we właściwym terminie należnych jej środków finansowych, stanowiących ekwiwalent pieniężny za należącą do wspólnoty nieruchomość zbytą na rzecz skarżącego. Działanie takie było korzystne jedynie dla samego skarżącego, a nie dla wspólnoty gruntowej, o której interesy – jako członek zarządu – skarżący powinien dbać. Zdaniem Sądu I instancji powyższe okoliczności dowodzą, że dotychczasowy zarząd spółki, w tym także sam skarżący jako członek zarządu spółki, dopuszczali się zachowań, które kwalifikować należy jako niewłaściwe sprawowanie zarządu i gospodarowanie mieniem wspólnoty gruntowej, co uprawniało organ nadzorczy do odwołania zarządu w trybie art. 25 ust. 2 u.z.w.g. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.) warunkiem skutecznego zaskarżenia zarządzenia organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia, czy też uchwały organu gminy stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń, np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Aby móc więc zastosować ten środek nadzoru, w sprawie musi zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanego zarządzenia z przepisami prawa. Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy zaskarżone zarządzenie wydane zostało przez uprawniony do tego organ oraz w oparciu o istniejącą podstawę prawną (art. 25 ust. 2 u.z.w.g.) ustalenie, że zaistniały przywołane wyżej okoliczności wskazujące na niewłaściwe sprawowanie zarządu i gospodarowanie mieniem wspólnoty gruntowej przez dotychczasowy zarząd spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, sprawia, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia, niezależnie od tego, czy wykazane zostało istnienie pozostałych okoliczności przytaczanych w uzasadnieniu zarządzenia. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, za niewłaściwe sprawowanie zarządu wspólnotą gruntową uznać należy także fakt dokonywania przez zarząd spółki czynności prawnych rozporządzających nieruchomościami wspólnoty z członkami zarządu spółki, a więc z samym sobą. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w przypadku skarżącego co najmniej trzykrotnie umowami z 29 czerwca 2018 r., 2 października 2018 r. i 20 listopada 2018 r., zarząd spółki, którego przewodniczącym był skarżący, dokonywał sprzedaży nieruchomości należących do wspólnoty na rzecz skarżącego jako osoby fizycznej. Czynności tych skarżący w istocie dokonywał więc sam ze sobą. Sąd I instancji podkreślił, że osoba należycie sprawująca zarząd interesami osoby prawnej powinna unikać dokonywania takich czynności zawsze wtedy, gdy może prowadzić to do kolizji interesów osoby prawnej i reprezentujących ją osób. Czynności, których sam ze sobą dokonywał skarżący, były czynnościami rozporządzającymi, w wyniku których z majątku wspólnoty wyprowadzany był tak istotny składnik majątkowy, jakim są nieruchomości, i który trafiał do majątku prywatnego skarżącego. Były to zatem czynności, w których dokonaniu był osobiście zainteresowany sam skarżący i w których dochodziło do kolizji interesów osoby prawnej oraz jej reprezentantów. W ocenie Sądu I instancji dokonywanie czynności prawnych w takich sposób świadczy o niewłaściwym sprawowaniu zarządu wspólnotą gruntową i to niezależnie od tego, czy uiszczona cena sprzedaży nieruchomości miała charakter ekwiwalentny. Na to zaś, że pomimo opracowywania ekspertyz rzeczoznawców, ceny sprzedaży przyjęte w zawieranych umowach mogły nie być ekwiwalentne, wskazują okoliczności przytoczone w odpowiedzi na skargę, gdzie wykazano, że nabyta za kwotę 35.900 zł przez skarżącego nieruchomość przeznaczona pod zabudowę usługową o pow. 0,0516 ha położona w W. (k.77-82 akt adm.) została wystawiona do sprzedaży w portalu ogłoszeniowym za kwotę prawie dwukrotnie większą, tj. kwotę 69.000 zł (k. 307 akt adm.). Za trafne i usprawiedliwiające twierdzenia o niewłaściwym sprawowaniu zarządu wspólnoty gruntowej przez dotychczasowy zarząd Sąd I instancji uznał także zarzuty dotyczące braku należytego informowania przez zarząd o zwoływanych ogólnych zebraniach członków spółki. Tej treści twierdzenia organu dotyczyły zaniechań zarządu w zakresie informowania (zawiadamiania) członków wspólnoty o zwoływanych ogólnych zebraniach członków spółki, dotyczyły one zatem okoliczności o charakterze negatywnym. Sąd I instancji wyjaśnił, że ze swej istoty nie jest możliwe wykazanie wprost istnienia tzw. faktów negatywnych. W takiej sytuacji to zarząd spółki, któremu zarzucono zaniedbania w tym zakresie, powinien wykazać fakt należytego zawiadomienia członków spółki o ogólnych zebraniach członków spółki. Sąd I instancji podkreślił także, że twierdzenia organu nadzoru o braku należytego zawiadamiania członków spółki o ogólnych zebraniach członków spółki przez dotychczasowy zarząd spółki zostały uprawdopodobnione już choćby przez złożenie listy obecności członków spółki na zebraniu ogólnym w dniu 13 września 2020 r. (k. 62-63 akt sąd.). Z listy tej wynika, że w zebraniu ogólnym wzięło udział 52 członków spółki. Udział taki odbiega istotnie od obecności członków spółki na zebraniach zwoływanych przez dotychczasowy zarząd, gdzie jak wynika z analizy akt sprawy, udział ten ograniczał się do obecności 20 osób (vide listy obecności k. 189 akt adm.). Tak duże dysproporcje w stawiennictwie członków spółki na zebraniach ogólnych pośrednio potwierdzają zarzuty organu o nieprawidłowym zawiadamianiu uprawnionych o ogólnych zebraniach członków spółki. Dodatkowo zauważyć należy, że istotnie brzmienie nazwisk osób biorących udział w zebraniu zwoływanym przez dotychczasowy zarząd wskazuje na to, że były to osoby spokrewnione z członkami zarządu i komisji rewizyjnej spółki, na co zwracał uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Sąd I instancji podkreślił również, że wbrew zarzutom skarżącego uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zostało sporządzone (k. 21-22 akt sąd.). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że uzasadnienie to nie ma takiego charakteru jak uzasadnienia decyzji i postanowień, albowiem w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku jego sporządzenia ma ono wyłącznie wartość informacyjną. W tej sytuacji nie sposób jest uznać, że ewentualna zwłoka związana z zapoznaniem się przez skarżącego z uzasadnieniem zarządzenia miała jakikolwiek wpływ na kwestie dotyczące stwierdzenia nieważności zarządzenia. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przez uznanie, że w niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie nie zostało wydane z naruszeniem prawa, w sytuacji gdzie zarządzenie zostało wydane bez uzasadnienia, co z kolei istotnie narusza art. 8 § 1 k.p.a., 11 k.p.a.; 2. art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia udziału w postępowaniu zarządowi wspólnoty gruntowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarząd istniejący przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia działał treściwie i sumiennie. W dniu 26 lutego 2018 r. ujawniono Staroście P. skład Zarządu. W okresie od 16 lutego 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. odbyły się 4 zebrania, przeprowadzone zgodnie ze statutem. Dnia 17 marca 2018 r. zarząd zwołał zebranie członków Spółki, powiadamiając o tym również Wójta. Z uwagi na fakt, że Spółka nie posiadała własnej Sali, zebranie dnia 15 grudnia 2018 r. odbyło się w restauracji "S." w gminie W., gdzie w ubiegłych latach Wójt organizował dożynki. Wszelkie regulaminy oraz plany potrzebne do prawidłowego funkcjonowania Spółki zostały stworzone. Brak uczestniczenia w zebraniach, prawidłowo powiadomionych członków Spółki, nie może stanowić winy zarządu. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że w przypadku braku jakiegokolwiek uzasadnienia, nie ma możliwości nie tylko oceny przesłanek, którymi kierował się organ wydający zaskarżane postanowienie, ale także nie jest ich w stanie zweryfikować. Nie jest jasne, kiedy to uzasadnienie zostało faktycznie sporządzone. Z całą pewnością członkowie zarządu wspólnoty nie zostali z nim zapoznani, a brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami zaskarżonego zarządzenia. Sąd I instancji nie zwrócił również uwagi na fakt, że członkom zarządu wspólnoty nie zapewniono możliwości udziału w postępowaniu, czego koronnym dowodem jest brak zapoznania ich z uzasadnieniem zarządzenia, o ile było sporządzone, a przynajmniej z ustnymi motywami wydanego zarządzenia. W świetle bowiem ogólnych zasad ustrojowych działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis – art. 107 § 3 k.p.a. – prowadzi do wniosku, że omawiane zarządzenie winno podlegać uzasadnieniu, z którym należało zapoznać członków zarządu oraz dać im szansę udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o jej oddalenie, nie zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Po pierwsze, nie została w sprawie zakwestionowana forma prawna rozstrzygnięcia podjętego przez wójta w ramach przysługujących mu kompetencji nadzorczych, zgodnie z art. 23 i art. 25 ust. 2 u.z.g.w. Wójt podjął w tym zakresie zarządzenie. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 101 ust. 1 u.g.n., wprost wszak stwierdził, że skarżącemu, jako członkowi odwołanego zarządu spółki przysługuje legitymacja do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. i skargę tę Sąd rozpoznał. Oddalenie skargi nie oznacza naruszenia wskazanego przepisu. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.g.n. Przepisy te określają przesłanki wadliwości zarządzenia organu gminy pod postacią nieważności lub wydania zarządzenia z naruszeniem prawa. Nieważność ma miejsce w przypadku sprzeczności z prawem, wydanie z naruszeniem prawa w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, W każdym jednak przypadku należy uprzednio stwierdzić, że określone naruszenie miało miejsce, wskazując konkretne naruszone przepisy. W skardze kasacyjnej postawiono tezę, że o naruszeniu prawa świadczy pozbawienie zarządzenia uzasadnienia. Tymczasem Sąd I instancji bynajmniej nie potwierdził takiej okoliczności faktycznej. Sąd I instancji przyjął, że zarządzenie zostało uzasadnione, a uzasadnienie to znajduje się w aktach sądowych (k. 21-22). W tym stanie rzeczy skuteczność postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego wymagała uprzedniego podważenia ustaleń faktycznych i postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Takiego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie postawiono. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez Sąd I instancji. Skoro przyjęte przez Sąd I instancji ustalenie, że zarządzenie organu gminy zostało uzasadnione, nie zostało w skardze kasacyjnej podważone, to nie może zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 11 k.p.a. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzut dotyczący art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia zarządowi spółki udziału w postępowaniu. W skardze kasacyjnej nie określono, na jakiej podstawie art. 10 § 1 k.p.a., regulujący udział stron w postępowaniu administracyjnym, miałby mieć zastosowanie w przypadku podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie art. 23 w zw. z art. 25 ust. 2 u.z.w.g. Zakres przedmiotowy stosowania k.p.a. określa art. 1 i art. 2 k.p.a. W postępowaniach prowadzonych na podstawie u.z.w.g. ma w pewnych przypadkach zastosowanie k.p.a., kiedy ustawa przewiduje wydanie decyzji. Takiego wymogu nie stanowią wprost przepisy regulujące uprawnienia nadzorcze organu, nie regulują one również przebiegu takiego postępowania nadzorczego, nie wskazują na stosowanie do niego przepisów k.p.a. Skoro przebieg postępowania nadzorczego nie jest uregulowany, a w szczególności brak jest podstaw do uznania, że przepisy k.p.a. mają do niego zastosowanie, to przeprowadzenie tego postępowania w sposób gabinetowy nie może zostać uznane za naruszenie prawa, nawet o charakterze nieistotnym. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.