I OSK 287/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/20 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylił decyzji SKO z [...] października 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., uznając iż data zawarcia umowy, z której MOPS wywodzi skutki prawne dla Skarżącego wskazana w uzasadnieniu decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się Skarżący, stanowi oczywistą omyłkę pisarską, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, iż dnia [...] lutego 2010 r. zawarto umowę dotycząca odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej Pani A.G., ale jej stroną był drugi syn wyżej wymienionej – S.G., i umowa ta została dołączona do przedmiotowych akt, co winno skutkować stwierdzeniem, że podstawą rozstrzygnięcia MOPS była umowa niezawarta przez stronę, wobec braku wydania przez MOPS postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, a zatem decyzja MOPS została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 113 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji SKO i przyjęciu za tym organem, iż data zawarcia umowy, z której MOPS wywodzi skutki prawne dla Skarżącego wskazana w uzasadnieniu decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się Skarżący, stanowi oczywistą omyłkę pisarską o nieistotnym charakterze, w sytuacji, gdy w aktach sprawy faktycznie znajdowały się dwie umowy, w tym jedna niezawarta przez Skarżącego w dacie wskazanej w uzasadnieniu decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., co stanowi o istotności dokonanej omyłki i winno skutkować zwróceniem się przez SKO w [...] do organu podstawowego o rektyfikację wydanej decyzji; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przejawiającym się w dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co skutkowało nierzetelnym ustaleniem, że fakt nierozpatrzenia przed wydaniem decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] , z dnia [...] kwietnia 2014 r., wniosku Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt Pani A.G. w DPS-ie nie miał znaczenia dla wydania przedmiotowej decyzji, w sytuacji, gdy uwzględnienie tego wniosku w całości skutkowałoby bezprzedmiotowością postępowania o ustalenie wysokości i zwrot przedmiotowych opłat. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że jego wniosek o zwolnienie z opłat nie został w sposób prawidłowo rozpoznany, bowiem nie miał on możliwości zakwestionowania stanowiska organu w formie przewidzianej przez przepisy k.p.a. – został on pozbawiony prawa do rozpatrzenia sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu. Podniósł, że z wykładni językowej przepisu art. 113 § 1 k.p.a. wynika, że w sprawie sprostowania decyzji właściwy jest organ administracji, który wydał tę decyzję, wobec czego organ odwoławczy nie może prostować błędów i oczywistych omyłek w zaskarżonych odwołaniem decyzjach organu pierwszej instancji. W jego ocenie skoro w aktach sprawy znajdują się dwie umowy dotyczące odpłatności za pobyt jego matki w Domu Pomocy Społecznej, zawarte przez dwa różne podmioty, to wskazanie w uzasadnieniu jako podstawy ustaleń faktycznych umowy, której stroną nie był skarżący, nie stanowi omyłki o nieistotnym charakterze, lecz rażące naruszenie prawa, gdyż nakłada obowiązki w oparciu o niedotyczący skarżącego dokument. Ponadto zdaniem skarżącego wydanie przedmiotowej decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o zwolnienie z ponoszenia opłat stanowi rażące naruszenie prawa polegające na niepełnym, tj. pozbawionym przymiotu wszechstronności, rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy przejawiającym się w przedwczesnym wydaniu przedmiotowej decyzji, która w przypadku uwzględnienia stanowiska Skarżącego mogłaby stać się bezprzedmiotowa. Zaznaczył przy tym, że warunku rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłat nie spełnia wysłanie do niego przez MOPS pisma z [...] listopada 2011 r. informującego o odmowie zwolnienia Skarżącego z ponoszenia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Odnosząc się do powołanych zarzutów przypomnieć należy, że w sprawie procedowano w trybie nadzwyczajnym, bowiem skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2015 r., ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi za pobyt A.G. w Domu Pomocy Społecznej w [...], filia [...]. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane w sposób precyzyjny. Zarzut pierwszy podnosi naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oparcie zarzutu rażącego naruszenia prawa wyłącznie na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niewystarczające. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie przepisu(ów) materialnego lub procesowego, który został naruszony w sposób rażący, co ma uzasadniać eliminację konkretnego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Z kolei w zarzucie drugim skargi kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 113 § 1 k.p.a., bez powiązania z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że stanowi rażące naruszenie prawa wskazanie przez organ na umowę z dnia [...] lutego 2010 r., podczas gdy umowa ze Skarżącym kasacyjnie została zawarta [...] lutego 2010 r. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Jednocześnie podkreślić należy, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie może być decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107; por też wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312). Ponadto wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 § 1 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Niektóre jednak wady proceduralne mogą mieć wpływ na zastosowanie norm prawa materialnego. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to zazwyczaj łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpoznawanej sprawie podnoszone naruszenie prawa polegało na przywołaniu umowy opatrzonej datą [...] lutego 2010 r., której stroną był drugi syn A.G. – S.G. Z akt administracyjnych wynika, że skarżącego wiązała umowa zawarta z Kierownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, na mocy której skarżący zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w określonej tam wysokości. Jak zauważył Sąd I instancji umowa ta nie została usunięta z obrotu prawnego, ani też nie została zmieniona i wobec tego obowiązywała ona na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu przedmiotowej opłaty. W obrocie prawnym była więc umowa wiążąca skarżącego kasacyjnie. Okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji podano jako datę umowy dzień [...] lutego 2010 r. zamiast [...] lutego 2010 r. nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna nie wykazała, że w wyniku owego błędu powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że dnia [...] lutego 2010 r. została zawarta umowa (strona 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zatem podstawa materialna wydania decyzji administracyjnej w postaci umowy pomiędzy Skarżącym kasacyjnie a Ośrodkiem Pomocy Społecznej istniała, tyle że wadliwie podano jej datę. Można zatem ów błąd kwalifikować jako oczywistą omyłkę w rozumieniu art. 113 k.p.a. Jeśli chodzi o zarzut trzeci skargi to powtórzyć należy wypowiedziane na wstępie uwagi o niedoskonałościach formalnych zarzutów, które odnoszą się również i do tego zarzutu, bowiem wskazanych w nim przepisów art.: 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie powiązano z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od dostrzeżonych ułomności zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem pomiędzy postępowaniem administracyjnym w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia opłat, a postępowaniem w przedmiocie zwrotu należności nie występuje taka zależność, która uzasadniałaby zawieszenie z urzędu postępowania w tej drugiej sprawie do czasu rozpoznania sprawy o zwolnienie od ponoszenia opłat. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.