III FSK 262/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej U. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1256/20 w sprawie ze skargi U. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2020 r. oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1256/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę U. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 12 października 2020 r., nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2020 r. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożyła skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm., dalej: u.p.o.l.) poprzez jego błędne zastosowanie będące następstwem błędnego zastosowania § 2 pkt 1 lit. a uchwały Rady Gminy I. Nr XIV/100/19 z dnia 25 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia stawek i zwolnień od podatku od nieruchomości w odniesieniu do decyzji o zwolnieniu skarżącej od podatku budynku mieszkalnego oraz błędne ustalenia faktyczne wynikające z dowolnej interpretacji zapisów dokumentacji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie objęcia obecnego budynku mieszkalnego ochroną konserwatorską, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na przedstawione wyżej zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W piśmie procesowym z 24 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Przed przystąpieniem do analizy zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z art. 176 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego wyznacza zakres kontroli przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem sam autor skargi kasacyjnej określa zakres kontroli instancyjnej wskazując, adekwatny jego zdaniem w danej sprawie, wzorzec kontroli. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania naruszonych przez sąd przepisów, tego na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, a w przypadku naruszenia prawa procesowego - wskazanie także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację (np. wyroki NSA: z 19 grudnia 2019 r., I FSK 2013/19; z 18 stycznia 2018 r., I FSK 667/16; z 13 września 2017 r., I FSK 2253/15; z 1 lipca 2014 r., I FSK 1041/13). W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w wymienionych przepisach p.p.s.a., tj. art. 174 pkt 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut dotyczący błędnych ustaleń faktycznych (tj. dowolnej interpretacji zapisów dokumentacji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie objęcia obecnego budynku mieszkalnego ochroną konserwatorską) nie został powiązany nie tylko z zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu postępowania sądowoadministracyjnego ale także ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm., zwanej: o.p.). Zasady prowadzenia postępowania dowodowego i oceny zgromadzonych dowodów w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy o.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie może "uzupełniać" podstaw skargi o te przepisy, które nie zostały w niej powołane. Powyższy brak uniemożliwia zatem jakąkolwiek ocenę tego zarzutu. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego, który przyjęty został przez sąd pierwszej instancji - jako prawidłowo ustalony przez organ - za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Trzeba dodać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest też pogląd, że ustaleń faktycznych nie można zwalczać zarzutami naruszenia prawa materialnego (które w niniejszej sprawie zostały podniesione) (por. wyroki NSA z 22 października 2004 r., GSK 811/04 i z 14 października 2004 r., FSK 568/04). Stosowanie prawa materialnego ma bowiem charakter wtórny w stosunku do ustaleń faktycznych. W konsekwencji skarżąca nie zakwestionowała, że budynek mieszkalny o powierzchni [..], położony na działce nr [...] w miejscowości [...], został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków utworzonej dla Gminy I. jako obiekt pn. "Założenie dworsko-parkowe" obejmujący budynek dworu wraz z otaczającym go założeniem komponowanej zieleni (park krajobrazowy) oraz przydrożną figurą [...]. Ustalenia te zostały oparte na informacjach wynikających z wyciągu z wykazu zabytków nieruchomych wpisanych do Gminnej Ewidencji Zabytków oraz pism Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 16 stycznia 2017 r., z 22 marca 2017 r. i z 19 czerwca 2020 r. Autor skargi kasacyjnej, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazał na naruszenie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. poprzez jego błędne zastosowanie będące następstwem błędnego zastosowania § 2 pkt 1 lit. a) uchwały Rady Gminy I. Nr XIV/100/19 z dnia 25 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia stawek i zwolnień od podatku od nieruchomości w odniesieniu do decyzji o zwolnieniu od podatku budynku mieszkalnego. Odnośnie powyższego zarzutu trzeba zauważyć, że w sytuacji, kiedy nie podważono skutecznie ustaleń stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tą oceną, która legła u podstaw zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania uniemożliwia skuteczne kwestionowanie zastosowania prawa materialnego. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., I FSK 507/05) Nadto w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazywać, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie ze wskazanym w skardze kasacyjnej art. 7 ust. 3 u.p.o.l. rada gminy, w drodze uchwały, może wprowadzić inne zwolnienia przedmiotowe niż określone w ust. 1. Na podstawie tej delegacji ustawowej Rada Gminy I. podjęła w dniu 25 listopada 2019 r. uchwałę Nr XIV/100/19 w sprawie ustalenia stawek i zwolnień od podatku od nieruchomości. Według § 2 pkt 1 lit. a) tej uchwały zwalnia się od podatku od nieruchomości budynki mieszkalne, położone na terenach gospodarstw rolnych w Gminie I. na których znajdują się obiekty budowlane, objęte gminną ewidencją zabytków, z wyjątkiem pomieszczeń, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny, w szczególności wpisanie budynku mieszkalnego do gminnej ewidencji zabytków, organy podatkowe obu instancji uznały, że sporny budynek jest zwolniony od podatku od nieruchomości na podstawie § 2 pkt 1 lit. a) ww. uchwały Rady Gminy I. z dnia 25 listopada 2019 r. Ze względu na wskazane okoliczności, wywiedziona skarga kasacyjna nie dała podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Jacek Pruszyński Sławomir Presnarowicz Tomasz Zborzyński