II OSK 2459/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 135/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 135/21 uwzględnił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 104 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal biurowy w budynku przy ul. [...] na dz. ewid. nr [...] w obrębie [...], na terenie Dzielnicy [...] w W. 1.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że na podstawie sporządzonej w przedmiotowej analizy stwierdzić należy, iż nieruchomość objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie SKO z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym w tym samym budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal - występują funkcje: mieszkaniowa, mieszkaniowo-usługowa, biurowa i usługowa. Ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biurowy nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji, jak podkreśla się w doktrynie, oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów)". Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Planowana inwestycja stanowi zatem kontynuację dotychczasowej funkcji. W budynkach mieszkalnych położonych w obszarze analizowanym, w tym w tym samym budynku w którym znajduje się przedmiotowy lokal, znajdują się bowiem lokale biurowe. Nie może, w ocenie organu, stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, okoliczność, że lokale użytkowe są - w obszarze objętym analizą - w większości położone w parterach budynków. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, gdyż pozostaje bez zmian. Zdaniem Kolegium decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niewątpliwie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 upzp zostały spełnione. Stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, pozwala na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia w zakresie kontynuacji funkcji. Inne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu z racji charakteru zamierzenia - tj. zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy - nie ulegają zmianie. Spełnione są także pozostałe wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 upzp, a projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zatem brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wnioskowane zamierzenie będzie stanowiło kontynuację funkcji biurowej występującej w budynku, na zasadzie "dobrego sąsiedztwa". Inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskała wynikające z przepisów prawa niezbędne uzgodnienia. 1.4. Skarżąca we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 8 , art. 15 kpa, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 upzp; art. 61 ust. 1 upzp, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej rozporządzenie), § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589). 1.5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. 1.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. powyższą skargę uwzględnił. Stwierdzono, że z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że nie zostały spełnione warunki formalne decyzji o warunkach zabudowy. Zawiera ona część tekstową i graficzną, przy czym jako załącznik numer 1 do decyzji oznaczono kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi granicami terenu objętego inwestycją i nieprzekraczalną linią zabudowy. Natomiast, wbrew regulacji § 9 ust. 2 rozporządzenia, nie zostały dołączone do decyzji jako załączniki wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną. Mapa oznaczona jako załącznik nr 1 stanowi część graficzną decyzji, nie jest natomiast częścią graficzną wyników analizy (które w myśl § 9 ust. 2 powinny stanowić załącznik do decyzji), ponieważ nie zawiera danych wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W aktach sprawy brak jest zatem wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierających część tekstową i graficzną. W ocenie Sądu za taką analizę nie można uznać zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji twierdzeń, że cyt: "W związku z realizacją inwestycji parametry budynku oraz jego funkcja nie ulegną zmianie. W budynku występują usługi, m.in. bank, kantor, lokale biurowe, lokal gastronomiczny, salon kosmetyczny. Wnioskowane zamierzenie będzie stanowiło kontynuację funkcji biurowej występującej w budynku, na zasadzie "dobrego sąsiedztwa" ". Twierdzenia te stanowią w znacznej części potwierdzenie sformułowań zawartych na załączonym do wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy rysunku dotyczącym lokalizacji przedmiotowego lokalu. Zdaniem Sądu nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy także zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż: ze sporządzonej analizy wynika, że nieruchomość objęta inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji; z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie; w obszarze analizowanym, w tym samym budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal - występują funkcje: mieszkaniowa, mieszkaniowo-usługowa, biurowa i usługowa; nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego okoliczność, że lokale użytkowe są - w obszarze objętym analizą - w większości położone w parterach budynków. Według Sądu powoływanej przez organ odwoławczy analizy, dotyczącej także innych budynków mieszkalnych, brak jest w aktach administracyjnych sprawy. W tych okolicznościach uznano, że decyzja organu I instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy, nie sporządzono wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci części tekstowej i części graficznej. Wskazane uchybienie powoduje zaś, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają obowiązujące przepisy i podlegają wyeliminowaniu z porządku prawnego. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia poprzez nietrafne przyjęcie, iż organ administracji był zobowiązany do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia czy planowana inwestycja będzie zgodna z określonymi cechami zagospodarowania terenu sąsiedniego oraz dołączenia załącznika do decyzji zawierającego cześć graficzną i tekstową, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność sporządzenia analizy określonej w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, gdyż charakter planowanej inwestycji powoduje, iż jest ona wyłączona spod działania regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp; b) art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wobec przyjęcia błędnej wykładni art. 61 ust. 1 upzp, że organ I instancji był zobowiązany do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia czy planowana inwestycja będzie zgodna z określonymi cechami zagospodarowania terenu sąsiedniego, podczas gdy wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biurowy w budynku przy ul. [...], w którym występują już inne lokale biurowe, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu jak i prawa własności, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), poprzez błędne przyjęcie, że należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, podczas gdy zgodnie z art. 151 Ppsa skarga powinna ulec oddaleniu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez błędne uznanie, iż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, co miało skutkować brakiem sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.4. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są usprawiedliwione. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach art. 61 ust. 1 upzp. Zgodnie z punktem 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, celu i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi bowiem o to, by nową zabudowę dostosować zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" do istotnych cech już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania. Zarówno więc z tego przepisu jak i z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że określone tymi przepisami zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 969/06, 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2183/10). O dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego już obiektu. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd podziela w całości. 4.5. W związku z tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, to obowiązkiem organu było zbadanie czy planowana zmiana będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w budynku, nie zaś analiza parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy. Dlatego też w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1-5 upzp, tak jak w sprawie, organ zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej wnioskowane warunki zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biurowy w budynku przy ul. [...], odnosiła się bowiem do budynku w którym występują już inne lokale usługowe oraz biurowe. Nie zachodziła konieczność przeprowadzania analizy obszarowej i tworzenia kolejnych załączników do decyzji, jak to wskazywał Sąd w zaskarżonym wyroku, ponieważ nie powstaje nowa zabudowa i nie zmienia się zagospodarowanie terenu, dlatego przepisy rozporządzenia nie mają tutaj zastosowania. Brak wykazywanej przez Sąd analizy nie stanowi zatem przeszkody do ustalenia, czy w sprawie zostały zachowane konieczne warunki dla ustalenia warunków zabudowy. 4.6. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wskutek błędnej oceny przez Sąd I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień materialnoprawnych, doszło do uchylenia prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, która wypełniała wszystkie konieczne warunki określone w art. 61 ust. 1 upzp. Jak zostało to wykazane wyżej, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w żadnym razie nie zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością ich uchylenia. 4.7. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, z przytoczonych wyżej względów, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę na ww. decyzję SKO w Warszawie. Uznając zaś, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.