VI SA/Wa 131/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych, nadania decyzji natychmiastowej wykonalności oraz umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej w zakresie naruszenia przepisów ustawy o funduszach postanawia umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego: - w pkt 1 nałożyła na G. S.A. w [...] (obecnie G.S.A. z siedzibą w [...]; dalej "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 5.000.000 zł za naruszenie przez towarzystwo art. 48 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1335 ze zm.; dalej: ustawa o funduszach), w związku z zarządzaniem funduszami inwestycyjnymi: G., G., P. oraz G. /.../; - w pkt 2 nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1.000.000 zł za naruszenie przez G.w zakresie działalności wydzielonego subfunduszu s. art. 3 ust. 3 w zw. z art. 145 ust. 3 i art. 146 ust. 6 ustawy o funduszach oraz art. 107 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 145 ust. 9 ustawy o funduszach, /.../; - w pkt 3 nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 500.000 zł za naruszenie przez G.art. 3 ust. 3 w zw. z art. 145 ust. 3 i art. 146 ust. 6 ustawy o funduszach /.../; - w pkt 4 cofnęła skarżącej zezwolenie udzielone decyzją KNF z [...] czerwca 2008 r. na: a) wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych otwartych i funduszy inwestycyjnych zamkniętych, zarządzaniu tymi funduszami, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, a także reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu unijnymi AFI, w tym wprowadzaniu ich do obrotu - za naruszenia, o których mowa w pkt 1, 2 i 3; b) wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu funduszy inwestycyjnych otwartych oraz funduszy zagranicznych, zarządzaniu nimi, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu zbiorczym portfelem papierów wartościowych - w związku z ustaleniem, że naruszenie, o którym mowa w pkt 1, jest rażące; - w pkt 5 nadała decyzji z [...] grudnia 2019 r. w zakresie pkt 4 rygor natychmiastowej wykonalności; - w pkt 6 umorzyła, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), postępowanie administracyjne w zakresie nałożenia kary administracyjnej na skarżącą na podstawie art. 228 ust. 1 ustawy o funduszach; - w pkt 7 umorzyła, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne w zakresie naruszenia przez skarżącą art. 48 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 10 ustawy o funduszach, w związku z zarządzaniem funduszami inwestycyjnymi: G., G., P.oraz G./.../. Pismem z 19 grudnia 2019 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, w której wnosiła o jej uchylenie w całości, uchylenie w całości rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, zakazanie organowi publikacji oraz o udzielenie zabezpieczenia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w części dotyczącej nałożenia na skarżącą kar pieniężnych określonych w punkcie 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ wskazał, że skarżąca - pismem z 2 stycznia 2020 r. - złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z 25 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę w części dotyczącej pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji oraz orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kwoty 65.000 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Sąd zważył, że wobec złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji skarga wniesiona do sądu w tym zakresie (części) jest niedopuszczalna. Pismem z 27 maja 2020 r. wezwano organ do przekazania Sądowi odpisu decyzji KNF wydanej na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. Kolejnym pismem z 19 listopada 2020 r. ponownie wezwano organ do wskazania, na jakim etapie znajduje się obecnie sprawa z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd poinformował, że informacje w tym zakresie są niezbędne do podjęcia dalszych czynności w sprawie. Jednocześnie, nawiązując do wezwania z 27 maja 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do przesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji wydanej w przedmiocie wniosku z [...] stycznia 2020 r. Pismem z 30 listopada 2020 r. organ poinformował Sąd, że w dniu 27 listopada 2020 r. odbyła się rozprawa administracyjna, a wydana decyzja zostanie przekazana Sądowi. Pismem z 16 grudnia 2020 r. skarżąca uzupełniła zarzuty skargi oraz przedstawiła wnioski dowodowe. Postanowieniem z 5 lutego 2021 r., VI SA/Wa 131/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyniesionego od decyzji KNF z [...] grudnia 2019 r., nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł zarówno pełnomocnik strony skarżącej, jak i pełnomocnik organu. Postanowieniem z [...] marca 2021 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiesiła z urzędu postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny co do skargi na decyzję stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego toczącego się przed KNF z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu, od rozstrzygnięcia sądu zależy zakres, w jakim KNF powinna prowadzić postępowanie administracyjne oraz zakres rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu. Postanowieniem z 17 czerwca 2021 r., II GZ 180/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2021 r., VI SA/Wa 131/20. NSA za całkowicie nieuzasadnione uznał przyjęcie przez WSA, że rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym będzie stanowiło zagadnienie prejudycjalne dla postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w sprawie VI SA/Wa 131/20. W ocenie sądu kasacyjnego, niezakończenie trybu postępowania administracyjnego prowadzonego co do tego samego aktu nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. a tym samym nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W treści uzasadnienia ww. postanowienia NSA zawarł wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania wskazując, że "Sąd I instancji weźmie pod uwagę treść art. 54a § 2 p.p.s.a. oraz podejmie stosowne czynności w sprawie, rozważając możliwość umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą, która powinna być przekazana organowi". Za pismem z 16 września 2021 r. NSA przekazał odpis postanowienia z 17 czerwca 2021 r. wraz z aktami sądowym sprawy VI SA/Wa 131/20. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2017 r., II SA/Wr 598/17 – dostępny w CBOSA). Moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2370/18 – dostępny w CBOSA). Realizując powyższe wytyczne wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zasadę tę zmodyfikowano w art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przepis ten dopuszcza zatem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, od której stronie przysługuje zwyczajny środek prawny, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca pozostawił w tym przypadku stronom wybór środka ochrony prawnej, co nie oznacza jednak, że strona może wnieść zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargę do sądu administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z 15 czerwca 2021 r., III OZ 429/21; z 11 września 2020 r., I OSK 1353/20 - dostępne w CBOSA). Skargę do sądu można bowiem wnieść tylko wtedy, gdy strona nie korzysta ze złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy środek przysługujący w toku postępowania administracyjnego został złożony skutecznie, czy też nie, bowiem jedynym warunkiem ustawowym pozostaje nieskorzystanie z prawa złożenia tego wniosku. Jak podkreślił NSA w postanowieniu z 17 czerwca 2021 r., II GZ 180/21 "Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której strona mogłaby wnieść skargę do sądu niejako na wypadek, gdyby wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony skutecznie i odwrotnie – strona mogłaby złożyć również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, na wszelki wypadek – niemal równolegle ze skargą. Taka argumentacja byłaby jednak wprost niezgodna z literalnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a., który wymaga od strony jasnego wyboru, w jakim trybie będzie domagała się ona ochrony, a więc czy skorzysta z trybu postępowania administracyjnego, czy też z trybu sądowoadministracyjnego. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a., dopuszczający jako wyjątek możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w pierwszej instancji, zgodnie z zasadami wykładni prawa nie może być interpretowany rozszerzająco. Wprowadzając omawiany przepis ustawodawcy chodziło wyłącznie o przyznanie stronie uprawnienia do dokonania wyboru, czy chce wyczerpać drogę administracyjną (przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), czy też chce z niej zrezygnować i z pominięciem wniosku od razu wnieść skargę do sądu administracyjnego. Konsekwencje tego wyboru obciążają stronę. Wykluczone jest, aby ta strona korzystała z prawa do zaskarżenia danego aktu niejako "dwutorowo", tj. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz na skutek skargi wniesionej na decyzję nieostateczną. Podkreślenia wymaga, że niewyczerpanie środków zaskarżenia przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., poprzez możliwość pominięcia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i złożenie od razu skargi do sądu, stanowi wyjątek, którego jak już wyżej wskazano nie można traktować rozszerzająco. W pozostałych przypadkach ustawodawca przewidział pierwszeństwo trybu administracyjnego, czyli wykorzystanie służących stronie środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji, przed wniesieniem skargi. Wprowadzenie powyższych unormowań miało na celu w pierwszej kolejności zamknięcie postępowania administracyjnego, a dopiero następnie umożliwienie przeniesienia sprawy na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle powyższego nie zachodzi możliwość, aby w jednej sprawie toczyło się równolegle postępowanie administracyjne w trybie odwoławczym oraz postępowanie sądowoadministracyjne poprzez zaskarżenie skargą aktu administracyjnego wydanego w I instancji." Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pismem z 19 grudnia 2019 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] grudnia 2019 r., nr [...], w której wnosiła o uchylenie ww. decyzji w całości, uchylenie w całości rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, zakazanie organowi publikacji oraz o udzielenie zabezpieczenia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w części dotyczącej nałożenia na skarżącą kar pieniężnych określonych w punkcie 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ wskazał, że skarżąca - pismem z 2 stycznia 2020 r. - złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z 25 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę w części dotyczącej pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji oraz orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej kwoty 65.000 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Sąd zważył, że wobec złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji skarga wniesiona do sądu w tym zakresie (części) jest niedopuszczalna. Postanowieniem z [...] marca 2021 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiesiła z urzędu postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny co do skargi na decyzję stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego toczącego się przed KNF z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu, od rozstrzygnięcia sądu zależy zakres, w jakim KNF powinna prowadzić postępowanie administracyjne oraz zakres rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 54a § 2 p.p.s.a., jeżeli po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ niezwłocznie zawiadamia o tym sąd. Sąd niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi. Przepis § 1 zdanie drugie tego przepisu stosuje się zaś odpowiednio, a zatem stosownie do tej regulacji organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wobec wniesienia przez stronę skarżącą zarówno skargi do sądu, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględniając stanowisko NSA, Sąd zobowiązany jest przekazać do organu skargę w części dotyczącej pkt 4, 5, 6 i 7 zaskarżonej decyzji, który zobligowany jest rozpoznać ją jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji Sąd na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.