II OSK 2635/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 109/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 listopada 2020 r. nr WINB-WOA.7722.334.2017.MKJ.KS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 109/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę X. sp. z o.o. w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwanego dalej: WINB) z dnia 13 listopada 2020 r. nr WINB-WOA.7722.334.2017.MKJ.KS. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB, po rozpoznaniu zażalenia X. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice (zwanego dalej: PINB) z 13 listopada 2017 r. n 44/2017, wstrzymujące roboty budowlane, polegające na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym maszcie rurowym, wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb S. oraz nakazujące X. sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, w terminie do 31 stycznia 2018 r., uchylił postanowienie PINB w zakresie terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych i wyznaczył nowy termin wykonania przedmiotowego obowiązku na 30 czerwca 2021 r. oraz w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W skardze kasacyjnej X. s. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., zwana dalej: p.u.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji publicznej i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy przy wydaniu ww. postanowienia naruszono art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 40 § 1, art. 40 § 2, art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. m.in. poprzez brak umożliwienia X. wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, niewezwanie Spółki przez organ I czy II instancji do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego przez uprawnione osoby imieniem X. sp. z o.o. panu J.Ł., z którego wynikałby że jest on upoważniony do reprezentowania X. w okresie od 1 stycznia 2018 roku do 13 listopada 2020 r. oraz zgłoszonych żądań, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.o.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 40 § 1, art. 40 § 2, art. 64 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie pierwszego ww. przepisu i niewłaściwe zastosowanie dwóch kolejnych ww. przepisów wynikające z błędnego przyjęcia, że postępowanie prowadzone przez WINB było prawidłowe i nie naruszało ww. przepisów postępowania administracyjnego, a ewentualnie ich naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy; 3) art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, co przejawia się brakiem konkretnego i wyczerpującego odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, w tym pozbawienia skarżącej praw do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; 4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.o.u.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 40 § 1, art. 40 § 2, poprzez niezastosowanie pierwszego ww. przepisu i niewłaściwe zastosowanie dwóch kolejnych ww. przepisów wynikające z błędnego przyjęcia, że postępowanie prowadzone przez WINB było prawidłowe i nie naruszało ww. przepisów postępowania administracyjnego, w tym m.in. błędne przyjęcie, że X. nie została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym co przejawiało się w doręczaniu pism w sprawie jej byłemu pełnomocnikowi na wskazany przez niego adres zamiast X. sp. z o.o. na adres jej siedziby, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania; Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, czyli że została spełniona przesłanka wznowienia postępowania opisana w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji zbagetalizował kwestię, iż zarówno PINB jak i WINB doręczali w przedmiotowej sprawie wszelkie rozstrzygnięcia oraz inne pisma J.Ł., który zgłosił się jako pełnomocnik X. pismem z dnia 6 lipca 2016 r. załączając dokument pełnomocnictwa obowiązujący do dnia 31 grudnia 2016 r. W treści dokumentu pełnomocnictwa była klauzula, iż pełnomocnictwo wygasa z zakończeniem stosunku pracy z X. sp. z o.o. co miało miejsce w dniu 31 marca 2018 r.. Zatem od 1 stycznia 2017 r., zgodnie z art. 40 § 1. k.p.a. zdanie pierwsze, pisma w tym postępowaniu winny być doręczane bezpośrednio stronie, a nie jej byłemu pełnomocnikowi. Tymczasem zarówno postanowienie organu I instancji, pozostałe pisma w sprawie, jak i postanowienie organu II instancji zostały doręczone wyłącznie tej osobie traktowanej jako pełnomocnik X. na adres przez nią wskazany. Takie zachowanie organu II instancji uniemożliwiało X. podjęcie konkretnie wskazanych czynności procesowych oraz miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby wykazania, iż Sąd I instancji w sposób wadliwy przeprowadził kontrolę postanowienia WINB, niedostrzegając że w toku postępowania organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które dorpowadziło do pozbawienia możliwości udziału skarżacej kasacyjnie w postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że wszelka korespondencja adresowana była do osoby, która w okresie prowadzonego postępowania, nie była już jej pełnomocnikiem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizacji przysługujących jej praw nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że uchybienie organu uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 11 maja 2023 r., II OSK 1631/20 z 6 maja 2016 r., II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r., II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r., I OSK 1614/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, pisma w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego adresowane były do pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, którego pełnomocnictwo, jak trafnie wskazuje Spółka, w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego wygasło. Co wymaga jednak zauważenia, korespondencja adresowana była na adres skarżącej kasacyjnie, ze wskazaniem – obok pełnomocnika - nazwy Spółki. Korespondencja ta była też za każdym razem odbierana przez pracownika skarżącej kasacyjnie Spółki. Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje jakiejkolwiek argumentacji, która mogłyby wskazywać, że powołane przez nią okoliczności ograniczyły jej możliwości udziału w postępowaniu. Co istotne wskazana okoliczność nie przeszkodziła skarżącej kasacyjnie złożyć w terminie zażalenia od postanowienia PINB, a następnie skargi od postanowienia WINB. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie tylko, że nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale też do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co prawidłowo ocenił także Sąd pierwszej instancji. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne i skargę kasacyjną należało oddalić. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.