II OSK 2556/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 103/21 w sprawie ze skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 103/21 oddalił skargę P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 10 maja 2021 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku P. Sp. z o.o. z/s w W. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...], w obrębie [...], w jedn. ew. K. Zdaniem skarżącego przewlekłość postępowania polegała na braku pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę lub wydania decyzji odmownej w zakresie pozwolenia na budowę, tj. naruszenie: 1) art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi sprawa powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki; 2) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o wydanie decyzji nie spełniał wymagań ustalonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 3) art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, która nie została przewidziana w ust. 1 tego artykułu, a która równocześnie oznacza niewypełnienie wymogów przewidzianych ustawą do wniosku o pozwolenie na budowę, co powinno skutkować wezwaniem do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł m.in. o stwierdzenie, że w prowadzonym postępowaniu zachodzi przewlekłość w prowadzeniu postępowania, nadto stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wyznaczenie Staroście [...] dodatkowego miesięcznego terminu na załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. na podstawie art. 151 p.p.s.a, uznając że w świetle przywołanych regulacji prawnych Starosta nie prowadził postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w sposób przewlekły, co oznacza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd I instancji, z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 5 listopada 2020 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. o pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. Starosta wezwał inwestora, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków wniosku, w terminie 10 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 17 grudnia 2020 r. inwestor uzupełnił braki. Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w czterech egzemplarzach dostarczonego projektu budowlanego (w terminie 60 dni), w tym m.in. przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W dniu 25 lutego 2021 r. pełnomocnik inwestora wypożyczył trzy tomy projektu budowlanego, zaś w dniu 22 marca 2021 r. zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu na usunięcia nieprawidłowości. Postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r. Starosta zmienił wcześniejsze postanowienie z dnia 18 stycznia 2021 r., wskazując termin na uzupełnienie dokumentów do dnia 30 czerwca 2021 r. W dniu 12 maja 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącego na niezałatwienie sprawy, zaś w dniu 18 maja 2021 r. została złożona skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W ocenie Sądu I instancji, skarżący przewlekłego prowadzenia postępowania upatruje w niewłaściwej podstawie prawnej obowiązków nakładanych na inwestora w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wobec zaś niezałączenia, wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ administracji nie miał, zdaniem skarżącego, podstawy do nakładania obowiązku przedstawienia tej decyzji w trybie art. 35 ust. 3 pr. bud. Według Sądu, skarżący nie ma racji, że tego typu decyzja winna stanowić załącznik do wniosku, oraz że w przypadku jej niedołączenia należałoby o nią wezwać w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a gdyby inwestor nie uzupełnił wniosku w tym zakresie, to pozostawić sprawę bez rozpoznania. Z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej. Organ jest zatem zobowiązany sprawdzić, czy projektowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli w ocenie organu inwestycja wymaga takiej decyzji, a inwestor jej nie dołączył, to organ ten jest uprawniony do zastosowania art. 35 ust. 3 pr. bud. Zatem, aby braki wniosku o pozwolenie na budowę dawały podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, organ winien uprzednio wyczerpać tryb wynikający z art. 35 ust. 3 pr. bud. Analizując zasadność złożonej skargi, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi nie sięgały dużych odstępów czasu. Zestawienie okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy i ich analiza pokazują, że Starosta zmierzał do merytorycznego jej załatwienia i nie podejmował czynności w sprawie opieszale. Nie sposób zatem uznać, że kontrolowane postępowanie było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że poprzez zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nie można zwalczać ewentualnych nieprawidłowości w podejmowanych przez niego merytorycznych czy też procesowych czynnościach. Istotne jest bowiem to, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu przewlekle prowadzonego postępowania bądź bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 - publ. w CBOSA). Od powyższego wyroku P. S. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił że został on wydany z naruszeniem: 1) prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi to przepisami sprawa powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki; - błędną wykładnię art. 35 ust. 3 pr. bud. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, która nie została przewidziana w przepisie ust. 1 tegoż artykułu, a która równocześnie oznacza niewypełnienie wymogów przewidzianych ustawą do wniosku o pozwolenie na budowę, co powinno skutkować wezwaniem do usunięcia braków wniosku, w trybie art. 64 § 2 k.p.a.; - niezastosowanie art. 11 ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronnie gruntów rolnych i leśnych, co doprowadziło do błędnego uznania, że organ miał prawo wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający wyłączenie gruntów, na których miałby być realizowana inwestycja z produkcji rolnej; - niezastosowanie art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko co doprowadziło do błędnego uznania, że organ miał prawo wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. 2) przepisów postępowania: - w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nierozpatrzenie w pełnym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów dotyczących zgodności z prawem postępowania organu, co mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia; - w postaci art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpatrzył wszystkich zarzutów dotyczących zgodności z prawem postępowania organu i podejmuje rozstrzygnięcie pomijając te zarzuty, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia. Wskazując na powyższe zarzuty, P. S. wniósł o orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 p.p.s.a., iż w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] zachodzi przewlekłość oraz wyznaczenie Staroście [...] dodatkowego miesięcznego terminu na załatwienie sprawy i stwierdzenie, w oparciu o przepis art. 149 § 1a p.p.s.a., że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; alternatywnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842), zarządzono rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarga P. S. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej została oparta na zarzucie zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej przez niego dokumentacji. Na tym zarzucie opiera się także głównie skarga kasacyjna. Z przedstawionych przez kontrolowany organ administracji akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Starosta [...], na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud., nałożył na inwestora - Spółkę P. obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków poprzez m.in. przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz dokumentu potwierdzającego wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w terminie 60 dni od odbioru postanowienia. Kolejnym postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r. Starosta przedłużył termin uzupełnienia tych dokumentów do dnia 30 czerwca 2021 r. W myśl art. 35 ust. 3 pr. bud.: "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Stosownie natomiast do art. 33 ust. 6 pr. bud.: "W przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku". Przepis art. 35 ust. 3 pr. bud. znajduje zastosowanie po wszczęciu postępowania administracyjnego, a więc na etapie analiz merytorycznych przedłożonej przez inwestora dokumentacji. W związku z przytoczonymi wyżej przepisami wypada jednak przyznać, że w praktyce ich stosowanie wywoływało wcześniej w orzecznictwie pewne kontrowersje dotyczące tego, który tryb będzie właściwy w przypadku nieprzedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych aktualnie przeważa stanowisko, że w przypadku stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej braku we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w postaci niezałączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy stosować przepis art. 35 ust. 3 pr. bud. Podkreśla się bowiem, że instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Charakterystyczną cechą tych braków jest to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób. Tym samym powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników. Natomiast decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile jest wymagana, stanowi przedmiot analizy organu architektoniczno-budowlanego, a w razie nieusunięcia przez inwestora, pomimo wezwania, stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w tym zakresie (art. 35 ust. 3 pr. bud.), organ ma obowiązek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odmienny sposób rozumienia powołanych przepisów stanowiłby dysfunkcjonalny element regulacji zapewniających uwzględnienie ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym, gdyż brak byłoby skutecznego środka wymuszenia wykonania obowiązku przez inwestora i doprowadzenia do tego, aby właściwy organ mógł projekt budowlany ocenić pod względem zgodności z wymaganą przez prawo decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 352/15; z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 72/18; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1774/17 oraz wyroki WSA w Kielcach z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 238/20 i WSA Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 249/17 - publ. w CBOSA). Powyższe stanowisko znajduje swoje odpowiednie zastosowanie również do przypadku niezałączenia przez inwestora decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej (wyroki WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 64/17 i z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 55/17). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany sprawdzić, czy projektowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a jeżeli inwestycja wymaga tej decyzji, a inwestor jej nie dołączył, to organ ten jest uprawniony do zastosowania art. 35 ust. 3 pr. bud. Jednocześnie nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że organ tu: Starosta [...] nie miał podstaw do nałożenia na inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 pr. bud., obowiązku usunięcia braków w postaci przedłożenia decyzji środowiskowej i decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, lecz powinien był zastosować art. 64 § 2 k.p.a. i w konsekwencji pozostawić wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, względnie odmówić wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W takiej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pr. bud. należało uznać za niezasadny, a z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie kwestionuje, co do zasady, tryb wezwania inwestora do usunięcia braków, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać także trzeba zarzuty naruszenia przepisów art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 11 ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronnie gruntów rolnych i leśnych. Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., określonych w niej błędnie jako przepisy prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że zarzut ten nie został stosownie uzasadniony, tak jak tego wymaga przepis art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (warunki formalne skargi kasacyjnej). Tymczasem nie wystarczy jedynie samo przytoczenie podstawy kasacyjnej, lecz powinna ona zostać jeszcze w sposób indywidualny uzasadniona i rozwinięta poprzez wskazanie na czym dane naruszenie prawa polegało, a w przypadku uchybienia przepisowi postępowania, wykazanie dodatkowo, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niezależnie od tego wypada też zauważyć, że obowiązująca ustawa Prawo budowlane z 1994 r. w sposób odrębny od wskazanych powyżej przepisów k.p.a. reguluje w art. 35 ust. 6, 7 i 8 pr. bud. w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. kwestię terminu załatwienia sprawy administracyjnej w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oraz ewentualne konsekwencje jego przekroczenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Podobnie nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpatrzył wszystkich zarzutów dotyczących zgodności z prawem postępowania organu, a w szczególności w zakresie zarzutu związanego z wezwaniem inwestora do przedłożenia decyzji potwierdzającej wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Jak już to bowiem wynika z wcześniejszych rozważań, prawidłowość zastosowania przez organ przepisu art. 35 ust. 3 pr. bud. i nałożenia na jego podstawie na inwestora obowiązku przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy odnieść również do żądania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. W takiej więc sytuacji brak specjalnego odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwej podstawy prawnej wezwania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego wyłączenie gruntów z produkcji rolnej - nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W tym miejscu wypada też zaznaczyć, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2170/12; z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 326/06 - publ. w CBOSA). Niezależnie od powyższego wskazać ponadto trzeba, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie żaden z powyższych przypadków nie zachodzi. Na zakończenie należy też zauważyć, że w sytuacji, gdy - jak wynika z dotychczasowych rozważań - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi P. S. na przewlekłość postępowania, to zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.