I OSK 1011/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2033/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 20 lipca 2019 r. nr DLI-VI.7615.195.2020.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2033/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 20 lipca 2019 r. nr DLI-VI.7615.195.2020.AS w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. Uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr GN-II.7570.10.29.2019.MD; 2. zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Już na wstępie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy zauważyć, co wynika z akt rozpoznawanej sprawy, że w treści decyzji Ministra Rozwoju nr DLI-VI.7615.195.2020.AS niewłaściwe wskazano datę wydania tejże decyzji administracyjnej, tj. 20 lipca 2019 r., natomiast winno być: 20 lipca 2020 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 535,50 zł na rzecz [...] z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] - [...], gmina [...], powiat [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0047 ha. Minister wskazał, że analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego, wykazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę. Stąd kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym. Ceny gruntów drogowych na analizowanym obszarze były bardzo rozproszone i kształtowały się od ok. 6,00 zł/m2 do ponad 15,00 zł/m2, natomiast do celów wyceny wyłoniono 3 nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie biegły stwierdził stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizował ich trendem czasowym. Biegły dokonał analizy transakcji z rynku gruntów drogowych oraz ustalił cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od lokalizacji ogólnej nieruchomości oraz położenia szczegółowego i stopnia urbanizacji otoczenia. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłego analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, sposób wyceny przedmiotowej działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi winien wzbudzić wątpliwości organów orzekających w sprawie, co do zgodności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym w szczególności § 36. Przepis ten jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. Przejęta działka nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 20 listopada 2003 r. nr XIII/48/2003 nie była przeznaczona pod drogi lecz obszary rolnicze. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów przywileje nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji w planie pod obszary rolnicze) to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. Wtedy winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod rolę (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki ich wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Co ważne, nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555), dalej: rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U, z 2020 poz. 1990, ze zm.), dalej: u.g.n., w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.  Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej uwzględnienia, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Jak zasadnie wskazał Sąd wojewódzki, podstawę materialnoprawną rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy stanowią przepisy usytuowane w art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., ustawa), odpowiednio stosowane na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. normy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej: u.g.n.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 21 września 2004r., rozporządzenie). Istotą sporu w rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny sprawie jest to, czy zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że ustalenie wartości przedmiotowej powinno nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wokół powyższego skupiają się zarzuty środka odwoławczego. Skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Zdaniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii prawidłowo – w decyzjach organów – oparto treść operatu szacunkowego o art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia, który sporządził rzeczoznawca majątkowy [...] (opinia z dnia 25 lipca 2019 r.). Na wniosek strony operat szacunkowy wykonał rzeczoznawca majątkowy [...] (opinia z dnia 2 stycznia 2020 r.). W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej godzi się podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela co do zasady stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega z woli ustawodawcy uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia, zawartym w art. 159 u.g.n., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie jest to teza tym bardziej uzasadniona, zważywszy na powołaną wyżej regułę w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2019r., I OSK 2430/17 z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 46–54). Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu odwoławczego stanowisko usytuowane w środku odwoławczym nie zasługuje na uwzględnienie, co potwierdza ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z przywoływanym art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten odsyła – co już wyżej ustalono – do stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie "odpowiednio". Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (zob. wyroki NSA z dnia: 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15, 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17, z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 979–980; M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 826). Przepis § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. Zasadnie więc Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Niekwestionowanym jest w rozpoznawanej sprawie, że przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji według miejscowego planu zagospodarowania Gminy [...] na uprawy polowe (obszary rolnicze)), to wyklucza to możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku ustalenie wartości gruntu powinno nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt: uprawy polowe (obszary rolnicze)), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Art. 134 ust. 4 u.g.n mógłby stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania w przedmiocie wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, iż operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust. 4 i art. 134 ust. 4 u.g.n. rozporządzenia przy tak ustalonym stanie faktycznym nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Słusznie Sąd wojewódzki przyjął, że przy tak ustalonym i nie kwestionowanym stanie faktycznym sprawy ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić w oparciu o art. 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszania prawa materialnego. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 80 k.p.a. Naruszenie przez Sąd wojewódzki powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd ten nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Analiza przepisów prawa materialnego przedstawiona powyżej wskazuje, iż zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty środka odwoławczego są nieuprawnione. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.