III OZ 870/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia F. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SO/Kr 4/21 w sprawie z wniosku F. B. o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu [...] w K. grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. sygn. akt II SO/Kr 4/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił wniosek F. B. o wymierzenie Rektorowi Uniwersytetu [...] w K. grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że organ przekazał skargę F. B. na bezczynność w sprawie wniosku z [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej z 14-dniowym opóźnieniem. Uwzględniając wyjaśnienia organu, iż przyczyną opóźnienia były trudności organizacyjne w funkcjonowaniu uczelni, w tym wykonywanie pracy zdalnej przez część pracowników, Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadne jest odstąpienie od wymierzenia grzywny. Zażalenie na to postanowienie złożył F. B., wnosząc o jego uchylenie oraz wymierzenie organowi stosownej grzywny, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że bezspornie skarga na bezczynność została przez organ przekazana z 14-dniowym opóźnieniem. Jednocześnie nie można dać wiary wyjaśnieniom organu, że opóźnienie w przekazaniu skargi było spowodowane trudnościami organizacyjnymi w okresie najwyższego stanu pandemicznego w kraju. Tak niekonkretne wyjaśnienie nie jest adekwatne do sprawy jednostkowej, jaką jest skarga na bezczynność. W ocenie żalącego organ nie wyjaśnił, w jakim stopniu jego działalność była ograniczona, ilu pracowników pozostawało na zwolnieniu lekarskim lub kwarantannie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 (pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy. Motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. może natomiast mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (powołana wyżej uchwała NSA w sprawie II GPS 3/09, ponadto postanowienie NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14). Za NSA orzekającym w sprawie o sygn. akt I OZ 1259/13 przyjąć także należy, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Przechodząc do oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy należy podzielić argumentację zażalenia i przyjąć za niewystarczające lakoniczne wyjaśnienia organu odnoszące się do przyczyn nieprzekazania w terminie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uznając, że co do zasady trudności związane z epidemią i zmienionym trybem pracy urzędu mogą stanowić podstawę odstąpienia od wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a., w ocenie NSA okoliczności te organ winien jednak co najmniej uprawdopodobnić. Jest bowiem rzeczą powszechnie znaną, że praca urzędów administracji oraz innych podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej została w pewnym zakresie utrudniona z powodu kwarantanny pracowników czy wprowadzenia hybrydowego trybu pracy. Jednak samo ogólne – i nieweryfikowalne – twierdzenie organu nie może powodować automatycznego przyjęcia, że wskazane powody były przyczyną naruszenia terminu przekazania skargi. W przeciwnym wypadku samo powołanie się na obowiązujący stan epidemii byłoby wystarczające do uchylenia się przez organ od odpowiedzialności za naruszenie obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Pomocniczo można tutaj odwołać się do art. 15zzs ust. 11 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568). W myśl tego przepisu zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przepis ten został derogowany z dniem 16 maja 2020 r. – zob. art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Zatem, zgodnie z przyjętym przez ustawodawcę rozwiązaniem prawnym, od 16 maja 2020 r. samo powołanie się na zaprzestanie czynności z powodu COVID nie stanowi automatycznej podstawy do przyjęcia braku odpowiedzialności organu za istniejący stan bezczynności. Rozważania te można analogicznie odnieść także do obowiązku przekazania skargi do sądu. Jakkolwiek niewątpliwie w pracy Uniwersytetu [...] w K. mogły wystąpić okoliczności usprawiedliwiające nieprzekazanie skargi w terminie, to w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia takiego wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo twierdzenie strony postępowania sądowego nie może automatycznie przesądzać o niezasadności wniosku i tym samym o wyniku sprawy. Sytuacja taka byłaby sprzeczna z obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą równości stron. W konsekwencji organ powinien co najmniej wskazać na konkretne ograniczenia funkcjonowania w okresie pomiędzy wniesieniem skargi a jej przekazaniem do sądu – takie jak kwarantanna konkretnych pracowników i wynikająca z powyższego niemożność bieżącego wykonywania obowiązków. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, analiza odpowiedzi na wniosek nakazuje uznać, że powyższego wymogu organ nie spełnił. Powołanie się na funkcjonowanie uczelni "w sposób niestandardowy" i na pozostawanie nieokreślonej liczby pracowników na pracy zdalnej nie pozwala na zweryfikowanie twierdzenia organu. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji naruszył wynikającą z art. 65 § 1 p.p.s.a. zasadę oficjalności doręczeń. Żalącemu nie doręczono bowiem odpisu odpowiedzi Rektora Uniwersytetu [...] w K. na wniosek. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględni powołaną powyżej wykładnię i dokona powtórnej oceny podanych przez Rektora Uniwersytetu [...] w K. przyczyn nieprzekazania w terminie skargi F. B. na bezczynność w sprawie wniosku z [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu na rzecz F. B. kosztów postępowania sądowego, albowiem w sytuacji ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w Krakowie koszty te zostaną uwzględnione w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.