II SA/Gl 452/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Istebna z dnia 10 grudnia 2003 r. nr XIV/114/2003 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Istebna uchwałą Nr XIV/114/2003 z dnia 10 grudnia 2003 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz.U. 2020 poz. 713 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie j.t. Dz.U. 2020 poz. 470 z późn. zm. – dalej u.d.p.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi stanowiące własność gminy Istebna wymienione w złączniku do uchwały. Na ww. uchwałę skargę złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. W uzasadnieniu podano m. in., że podjęcie uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych powinno wiązać się każdorazowo z precyzyjnym, opisowym lub graficznym wskazaniem drogi podlegającej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. W przypadku analizowanej uchwały Rada Gminy posłużyła się jedynie wykazem 106 nazw dróg na terenie Gminy Istebna. Organ podkreślił, że wszystkie użyte nazwy dróg mają charakter zwyczajowy, ponieważ w Gminie Istebna - w odniesieniu do tych dróg - nie funkcjonuje nazewnictwo ulic w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Nie wskazano również numerów działek zaliczanych przedmiotową uchwałą do dróg publicznych. Powyższy sposób określenia dróg podlegających zaliczeniu do kategorii dróg gminnych nie pozwala na zlokalizowanie ich w terenie i na ich zidentyfikowanie. Ponadto wskazano, że Gmina Istebna przekazała dokumentację zawierającą wykaz nazw dróg oraz numery działek wchodzących w ich skład, a także podstawę ich nabycia oraz skany dokumentów, na podstawie których Gmina nabyła poszczególne nieruchomości. Z zestawienia przekazanego przez Gminę wynika, że na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały Gmina Istebna nie była właścicielem wszystkich gruntów, przez które przebiegają drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych na mocy tej uchwały, tj. nie była właścicielem wymienionych przez organ nadzoru działek. Tym samym Rada Gminy nie posiadała kompetencji do zaliczenia 103 ze 106 wskazanych w uchwale dróg do kategorii dróg gminnych. W odpowiedzi na skargę Gmina Istebna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że z art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p nie wynika, w jaki sposób należy zidentyfikować drogę podlegającą zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, a nawet gdyby uznać przedmiotową kwestię za naruszenie ww. przepisów, to nie stanowi ono naruszenia istotnego. Wskazano również, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone było wydaniem opinii przez zarząd właściwego powiatu, który nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do identyfikacji dróg w projekcie opiniowanej uchwały. Odnośnie zarzutu, iż drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych objęte zaskarżoną uchwałą nie stanowiły własności Gminy Istebna, Gmina podniosła, iż znaczna większość gruntów w chwili podjęcia uchwały stanowiła własność Gminy Istebna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). W przedmiotowej sprawie organ nadzoru nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Skarżona uchwała zapadła 10 grudnia 2003 r., zatem należało uwzględnić ówczesny stan prawny. Organ uchwałodawczy zaliczył do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu we wskazanym trybie i stanowi ona akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m. in. na drogi gminne. Z kolei według art. 7 ust. 1 – 3 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następowało w 2003 r. w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przebieg dróg gminnych ustalała rada gminy. Do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668) z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza m. in., że drogi gminne stanowią własność gminy. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Należy w związku z tym przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r., II SA/Gl 498/08, gdzie stwierdzono, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych. W niniejszej sprawie – jak ustalono – zdecydowana większość dróg wymienionych w załączniku do uchwały nie spełnia powyższego warunku. W niniejszej sprawie pokreślenia wymaga, że organ gminny nie dysponuje decyzjami (a przynajmniej takich nie przedstawił), o których mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Art. 73 ust. 3 stanowi, że "Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody." Stosownie zaś do art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 wskazanej ustawy, co prawda "(...) ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych", które z kolei uprawniają do podjęcia ewentualnych uchwał w zakresie zaliczenia dróg do określonej kategorii dróg publicznych. Wynika to jednoznacznie z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. Wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2013 r., VII SA/Wa 251/13, wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14). Ma rację Wojewoda, że podjęcie uchwały w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych powinno wiązać się każdorazowo z precyzyjnym, opisowym lub graficznym wskazaniem drogi podlegającej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. Art. 7 ust. 3 u.d.p. mówi bowiem o "ustaleniu przebiegu istniejących dróg gminnych". W przypadku analizowanej uchwały Rada Gminy posłużyła się jedynie wykazem 106 nazw dróg na terenie Gminy. Zaliczenie drogi do danej kategorii wiąże się z określonymi konsekwencjami, w tym z obwiązkami właścicielskimi, zatem nie może być wątpliwości o jaką drogę i o jakim przebiegu chodzi. Powyższe oznacza, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd mógł stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, mimo iż od jej podjęcia minął okres dłuższy niż jeden rok, bowiem, jak to zostało wskazane na wstępie, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.