II OSK 1758/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. Ż., J. B. i R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 269/21 odrzucające skargę M. Ż., J. B. i R. S. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 29 października 2020 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 269/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M. Z., J. B. i R. S. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 29 października 2020 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 25 marca 2021 r. skarżący wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 29 października 2020 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. północno-zachodnie II w mieście G. w części stanowiącej § 17 – karta terenu oznaczonego symbolem ... dotyczącej działki nr ..., ... i ..., obręb ..., B.. Skarżący wskazali, że są byłymi właścicielami powyżej wskazanych działek, którym przysługuje prawo zwrotu nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 13 maja 2020 r. i postępowanie jest w toku. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że naruszenie interesu prawnego jest w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. I tak, podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego przez uchwałę Rady Miejskiej w Gdańsku z 29 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało odrzucenie skargi. Mowa tu o żądaniu stwierdzenia nieważności planu dla obszarów, które nie stanowią własności skarżących a zwrotu, których się domagają w odrębnym postępowaniu. Sąd nie ustosunkowując się do zasadności formułowanych przez skarżących żądań zwrotu nieruchomości w przeszłości wywłaszczonych stwierdził, że aktualnie nie stanowią one ich własności, ani nie mają oni do nich jakichkolwiek praw rzeczowych. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie materializuje jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie żądającego zwrotu, związanych z możnością ingerencji w prawne ukształtowanie przeznaczenia tych nieruchomości przez prawodawcę lokalnego. Skarżący zgłaszając żądanie zwrotu nieruchomości uruchamiają jedynie proces administracyjny związany z tym żądaniem, ale nie nabywają praw by mogli w jakikolwiek sposób ingerować w sytuację prawną tej nieruchomości. Hipotetyczna możliwość, że w przyszłości będą właścicielami danej nieruchomości nie uruchamia aktualnie roszczeń (jakichkolwiek, nie tylko z zakresu planowania przestrzennego) dotyczących tej nieruchomości z wyjątkiem postępowania, w którym uprawniony organ bada zasadność tego żądania i prawną możliwość zaspokojenia jego roszczeń. Sąd Wojewódzki wskazał, że jeżeli nawet w przyszłości nieruchomości te zostaną skarżącym zwrócone, dopiero wtedy zmaterializuje się ich uprawnienie do żądania odmiennego ukształtowania planistycznego tych nieruchomości. Aktualnie skarżący uprawnień takich nie mają wobec działek nr ..., ... i ..., obręb ..., B. Powoduje to, że nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu ustalonego w skarżonym planie przeznaczenia wskazanych nieruchomości. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli M. Z., J. B. i R. S. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. - przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na uchwałę Rady Miasta G. w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego B. północno-zachodnie II w mieście G. w części stanowiącej § 17 - karta terenu, oznaczonego symbolem ..., dotyczącej działki nr ..., ... i ..., obr. ..., B., uznając, iż nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżących będących byłymi właścicielami nieruchomości, co do której toczy się postępowanie o zwrot na podstawie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie bowiem Sąd Wojewódzki niezasadnie uznał w wydanym postanowieniu, iż skarżący nie wykazali legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 usg. Przypomnieć należy, że już w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano na fakt wystąpienia przez skarżących z wnioskiem o zwrot nieruchomości objętych planem miejscowym z uwagi na ich niewykorzystanie na cel wywłaszczenia pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnieśli, że z wnioskami o zwrot nieruchomości wystąpili przed uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego oraz złożyli uwagi do planu, sprzeciwiając się przeznaczeniu spornych działek nr ..., ... i ... na funkcję zieleni (parku i terenów rekreacyjno-wypoczynkowych), podczas gdy na taki cel mogły być przeznaczone inne działki będące w zasobach Gminy, wolne od roszczeń. Uzasadniając swą legitymację do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały, skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r. II OSK 1804/08, w którym stwierdzono, że już samo uprawnienie, wynikające z art. 137 u.g.n. do zwrotu nieruchomości zbędnej dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji wdrożenia procedury planistycznej dotyczącej tego terenu, jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ochrona własności, a także ochrona przed bezpodstawnym wywłaszczeniem została podniesiona do rangi zasad konstytucyjnych (art. 21 Konstytucji RP). Rozciąga się ona także na usuwanie skutków takiego wywłaszczenia. Zaakcentowano, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. K 6/05, że ochrona własności wynikająca z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji powinna być realna. Zaprzeczeniem tej realności jest zatem sytuacja, w której organy gminy w trakcie toczącego się równolegle postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podejmują wobec nieruchomości objętych tym postępowaniem rozstrzygnięcia w prawie miejscowym przesądzające o sposobie jej wykorzystania, przed rozstrzygnięciem wniosku o zwrot nieruchomości. Stąd też przyjęto, że uprawnionymi do zaskarżenia przepisu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. są nie tylko osoby, które legitymują się prawem własności nieruchomości ale i osoby, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodzą roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższych uwarunkowań Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w rozpoznawanej sprawie, jak też nie odniósł się do stanowiska wyrażonego w przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie było wystarczające stwierdzenie, że żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie materializuje jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie żądającego zwrotu, związanych z możnością ingerencji w prawne ukształtowanie przeznaczenia tych nieruchomości przez prawodawcę lokalnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że art. 136 ust. 1 u.g.n. statuuje w istocie ustawową zasadę zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadę tę rozumie się również jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z wyjątkami określonymi w ustawie, jeżeli miałaby być przeznaczona na inny cel niż określony w decyzji administracyjnej. Konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego (żądania), polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nazywanego również wręcz roszczeniem (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. G. Bieńka, Wyd. 4 Lexis Nexis, Warszawa 2011, str. 608). W literaturze przyjmuje się, że roszczenie o zwrot nieruchomości to szczególnego rodzaju rzeczowe prawo podmiotowe, którego treścią jest żądanie zwrotu, przysługujące byłemu właścicielowi w stosunku do aktualnego właściciela (por. E. Bończyk-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz aktualizowany do art. 136 pkt 1, sip.lex.2021). Wskazana wyżej istota regulacji art. 136 i 137 u.g.n. przemawiała zasadniczo za przyznaniem skarżącym legitymacji do zaskarżenia ustaleń planu miejscowego odnoszących się do przeznaczenia nieruchomości będących przedmiotem postępowania o ich zwrot, jako zbędnych na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie więc zweryfikowanie, czy działki nr ..., ... i ... objęte przedmiotowym planem miejscowym są tożsame z nieruchomością, której dotyczą wnioski skarżących złożone w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Odpowiednio do ustaleń w tym zakresie Sąd Wojewódzki rozstrzygnie o dopuszczalności skargi i jej zasadności. W takim stanie sprawy zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). ----------------------- 5