II SA/Lu 795/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy WSA Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. z [...] września 2020 r., nr [...] Wójt Gminy W. decyzją z [...] r., wydaną na postawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. dalej: u.ś.r.), odmówił B. S. (dalej również jako: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką S. B.. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji wskazał treść art. 17 ust. 1 u.ś.r, wyjaśniając, że skarżąca nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawną matką. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że skarżąca dojeżdża do niepełnosprawnej matki 2-3 razy w tygodniu. Sprząta pomieszczenia, przygotowuje posiłki (często przywozi gotowe posiłki, które potem matka skarżącej odgrzewa samodzielnie), pomaga przy kąpieli. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W jego treści zarzuciła organowi wadliwe ustalenia, podnosząc, że sprawuje opiekę nad matką, która jest zadbana, a w domu jest czysto. Jednocześnie oświadczyła, że u matki jest codziennie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium) decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu pierwszej instancji, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nie jest na tyle intensywna, że wyklucza aktywność zawodową skarżącej. W tym zakresie wskazał, że skarżąca mieszka w miejscowości oddalonej od miejsca zamieszkania matki o 25 km. Do matki jeździ co drugi dzień w tygodniu. Podczas nieobecności córki, matka skarżącej radzi sobie sama, czasami pomaga jej sąsiadka. Matkę odwiedza również syn Z. , który również wykonuje czynności opiekuńcze. Powyższe, w ocenie Kolegium dowodzi, że matka skarżącej nie wymaga ciągłej gotowości ze strony dzieci w niesieniu jej pomocy w codziennych czynnościach, które jest ona w stanie wykonywać samodzielnie (np. odgrzać posiłek i samodzielnie go spożyć, skorzystać z toalety czy też przyjąć leki). Czynności podejmowane przy matce przez skarżącą nie wykraczają poza obowiązki domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Tymczasem zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uprawniający w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, tj. sprzątania, przygotowania posiłku, kąpieli, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu pracy). Przebywanie 2-3 dni w tygodniu z matką nie wyklucza możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Kolegium, taki zakres sprawowanej opieki nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ mogą je wykonywać także osoby pracujące. Zatem skarżąca mogłaby podjąć pracę i jednocześnie zajmować się matką, zwłaszcza, że do opieki włącza się brat skarżącej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, która w ustawowym terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W jej treści domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W.. Zdaniem skarżącej organy dopuściły się naruszenia art. 7, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wyjaśniła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawna matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym to w pkt 7 wskazano, że ta wymaga konieczności stałej opieki. Orzeczenie to zostało wydane przez lekarzy specjalistów po analizie dokumentów jak i przeprowadzeniu osobistego badania. Organ pomimo posiadania tego dokumentu dokonał dowolnych ustaleń na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego bez jej udziału. Wywiad ten opiera się na mylnych założeniach i niepełnych danych. W sprawie nie przeprowadzono jakichkolwiek dowodów, w tym choćby w zakresie przesłuchania skarżącej, jej brata czy też sąsiadki o której mowa w decyzji. Jednocześnie podniosła, że do jej codziennych obowiązków należy m.in. kilkukrotne zmienianie pampersów, podawanie trzy razy dziennie leków. Stan psychofizyczny matki wyklucza natomiast jej samodzielną codzienną egzystencję. Wielokrotnie zapomina o podstawowych czynnościach takich jak picie, a idąc zapomina w jakim kierunku i gdzie. Dom w którym mieszka jest ogrzewany drewnem. Trzeba w piecach rozpalić i przypilnować aby nie doszło do zaprószenia ognia. Przygotowanie posiłków odbywa się natomiast za pomocą kuchni, zasilanej gazem z butli, co oznacza, że trzeba pilnować aby gaz po użyciu został zakręcony. Matka skarżącej nie jest natomiast w stanie samodzielnie wykonywać tych czynności. Dodatkowa wskazała, że matka samodzielnie nigdzie się nie porusza, a wyjście na dwór odbywa się za pomocą wózka inwalidzkiego. Wszystkie te oraz pozostałe czynności związane z opieką obarczają skarżącą i z tego powodu nie ma możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że u matki przebywa codziennie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania skarżąca złożyła do akt zaświadczenie lekarskie z 4 czerwca 2021 r. wskazujące, że matka skarżącej jest osobą leżącą wymagającą stałej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącej i wobec braku sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wprost wynika, że wnioskujący o to świadczenie musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Niezbędne jest zatem w każdym przypadku rozpoznawania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Bezsporną kwestią jest, że skarżąca jako córka S. B., legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o w/w świadczenie. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zdaniem organów obu instancji skarżąca rzeczywiście sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką, lecz pomiędzy sprawowaniem opieki przez skarżącą nad matką, a rezygnacją przez nią z zatrudnienia albo też niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowy. Zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nie jest przeszkodą, aby skarżąca podjęła aktywność zawodową choćby w niepełnym wymiarze czasu, gdyż nie jest to opieka całodobowa. Według Kolegium fakt, że skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z matką, a przede wszystkim zakres wykonywanej opieki nad nią wskazuje na możliwość jej wykonywania poza godzinami pracy. Zakres sprawowanej opieki nie stanowi "stałej" opieki i nie wyklucza całkowicie podjęcia zatrudnienia. W ocenie sądu stanowisko to nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie oraz prawidłowej wykładni mających znaczenie dla sprawy przepisów. Po pierwsze, sąd co do zasady nie podziela stanowiska, że osoba sprawująca opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi z nią zamieszkiwać. Obowiązujące w tym zakresie orzecznictwo, które sąd w całości podziela, wskazuje, że wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia, którego sprawa dotyczy (zob. m.in. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18, wyrok NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 1049/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1329/18). Ważne bowiem jest aby opiekun pozostawał w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, przy czym chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Innymi słowy przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Z akt sądowych sprawy wynika, że kwestia wspólnego zamieszkiwania może nie mieć znaczenia, a to w kontekście złożonego przez skarżącą oświadczenia, że mieszka razem z matką od jesieni 2020 r., do czego organ się odniesie ponownie rozpoznając sprawę. Po drugie, w ocenie sądu, organy wybiórczo oparły się na zakresie opieki wskazanej w wywiadzie środowiskowym oraz na fakcie, że matka skarżącej była zdolna do samodzielnego poruszania się przy pomocy laski ortopedycznej czy spożywania posiłków, pomijając inne istotne okoliczności podnoszone przez skarżącą. Niewątpliwie powołane przez organy okoliczności pozostają w wyraźniej sprzeczności z twierdzeniami skarżącej, które nie były przedmiotem ustaleń i oceny organów rozstrzygających w sprawie. Podstawą rozstrzygnięcia było przyjęcie, że skarżąca przebywa u matki, co drugi dzień, a tym samym nie wykonuje stałej opieki. Ustaleń tych organ odwoławczy nie zweryfikował, w szczególności w kontekście oświadczenia skarżącej zawartego w odwołaniu, że u matki jest codziennie. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie musi być sprawowana nieustanie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki. Opieka ta powinna natomiast być sprawowana zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności i mieć charakter opieki długotrwałej lub stałej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów nie sposób natomiast przyjąć, aby stan zdrowia matki skarżącej był na tyle dobry, a wykonywane przy niej czynności na tyle zwykłe, by mogła ona przez znaczną część czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części na równoległe podjęcie pracy. Zdaniem sądu, już z uwagi na wiek matki skarżącej jak i charakter schorzeń na jakie cierpi, nie można uznać, aby sprawowana opieka mogła być tak radykalnie skrócona, by skarżąca mogła wygospodarować - jak sugeruje organ odwoławczy - dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze) bez uszczerbku dla zapewniania jej jako osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, należytej opieki. Nadanie w niniejszej sprawie przez Kolegium decydującego znaczenia okoliczności, że część czynności, takich jak spożywanie posiłków, korzystanie z toalety czy przyjmowanie leków matka skarżącej wykonuje samodzielnie, nie mogło prowadzić do przyjętych przez organ wniosków i przesądzać o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Oczywiście nie można zasadniczo wykluczyć tego rodzaju sytuacji faktycznej, w której osoba niepełnosprawna, niebędąca osobą leżącą, pewne czynności dnia codziennego wykonuje samodzielnie, lecz z uwagi na rodzaj schorzeń wymaga stałej i długotrwałej opieki osoby trzeciej. Tego rodzaju sytuacja, w ocenie sądu, może występować w odniesieniu do matki skarżącej. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, matka skarżącej ma 90 lat. Porusza się z trudnością z uwagi na niedowład prawej ręki. Dodatkowo ma problemy ze wzrokiem (widzi tylko na jedno oko). Ogólny stan zdrowia nie pozwala na samodzielne zaspokajanie potrzeb związanych z codziennym funkcjonowaniem (wywiad środowiskowy z 14 lipca 2020 r.). Z wykazu czynności opiekuńczych wskazanych przez skarżącą wynika natomiast, że skarżąca codziennie wykonuje czynności higieniczne przy matce, przygotowuje i podaje posiłki, trzy razy dziennie podaje leki, sprząta, pierze, kilkukrotnie w ciągu dnia zmienia pieluchomajtki, wychodzi z matką na spacery, zaś w razie potrzeby zawozi ją do lekarza. Wykonuje zatem nie tylko czynności opiekuńcze (związane z niepełnosprawnością matki) lecz również te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej i jej gospodarstwa domowego. Dodatkowo w okresie grzewczym pali w piecach drewnem. Odnośnie jej stanu zdrowie wskazała, że matka cierpi na zaniki pamięci (zapomina o podstawowych czynnościach takich jak picie, jedzenie, przyjmowanie leków), nigdzie samodzielnie się nie porusza (poza domem porusza się na wózku inwalidzkim), widzi jedynie na jedno oko i to w sposób ograniczony. Ma problemy z obsługą telefonu. Ze złożonego do akt sprawy zaświadczenie lekarskiego wynika ponadto, że jest osobą leżącą. W ocenie sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie powinien doprowadzić do wniosków odmiennych niż przyjęte przez organy. Ocena zgromadzonych dowodów prowadzi bowiem do ustaleń, że dla zapewnienia codziennego optymalnego funkcjonowania niepełnosprawnej matki skarżącej, w kontekście jej stanu zdrowia, rozmiar opieki sprawowanej nad nią przez skarżącą jest na tyle znaczny, że faktycznie uniemożliwia skarżącej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej poza sprawowaną opieką. Wpływ na to mają wiek oraz rodzaj schorzeń, którymi dotknięta jest niepełnosprawna w tym zaburzenia natury psychicznej (demencja), które ulegają z czasem coraz większemu nasileniu. Nie bez znaczenia są również warunki mieszkaniowe w jakich przebywa matka skarżącej, w szczególności sposób ogrzewania domu. W takiej sytuacji za możliwością podjęcia aktywności zawodowej przez skarżącą nie może przemawiać uwypuklona przez Kolegium okoliczność samodzielnego wykonywania przez matkę skarżącej podstawowych czynności dnia codziennego, co dodatkowo należy podnieść nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w aktach sprawy. Nie bez wpływu na ocenę sprawy jest okoliczność, iż wnioski organy wyprowadziły w głównej mierze na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego tylko z matką skarżącej, osobą po udarze, z zaburzeniami pamięci, która może nawet z racji wieku mieć problemy z rozeznaniem rzeczywistości. Powyższe może uzasadnić twierdzenia skarżącej, że ustalenia wywiadu nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy, czego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. Należy podkreślić, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz wyjaśnień skarżącej, bezsprzecznie wynika, iż zakres właściwej i koniecznej opieki nad niepełnosprawną wymaga ciągłej, osobistej obecności osób drugich i ich udziału we wszystkich czynnościach codziennych podopiecznej, począwszy od pomocy w poruszaniu się, samoobsłudze, funkcjonowaniu, nie tylko ze względu na liczne schorzenia fizyczne, wiek, ale również z uwagi na problemy natury psychicznej. Dlatego też właściwy jest wniosek, iż opieka jaką musi być objęta matka skarżącej wymaga znacznego, stałego zaangażowania oraz pełnej dyspozycyjności i gotowości osoby opiekującej się. Stwierdzenie natomiast przez rozstrzygające w sprawie organy, że skarżąca może pogodzić sprawowanie opieki nad matką z aktywnością zawodową jest niczym nie uzasadnioną tezą, oderwaną od zebranego w sprawie materiału dowodowego i do tego sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego. Tym samym organy te naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Poza tym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko sądu wyrażone w niniejszym wyroku.