II GW 20/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Pruszkowskiego z dnia 23 marca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Ostrołęckim a Starostą Pruszkowskim w przedmiocie zawiadomienia o zbyciu pojazdu postanawia: wskazać Starostę Pruszkowskiego jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu Pismem z 23 marca 2021 r. Starosta Pruszkowski na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) i art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 450) wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy Starostą Ostrołęckim a Starostą Pruszkowskim przez wskazanie Starosty Ostrołęckiego jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia A.B. o zbyciu pojazdu marki Renault Megane, nr rej. [...]. Przedstawiając stan sprawy Starosta Pruszkowski wyjaśnił, że Starosta Ostrołęcki przekazał mu opisane wyżej zawiadomienie według właściwości. Zdaniem wnioskodawcy, przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym określa organ właściwy rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, to jest starostę, nie wskazuje natomiast zasad ustalania właściwości miejscowej organu posiadającego kompetencję do przyjęcia tego zawiadomienia. W takiej sytuacji ustalenie właściwości miejscowej organu administracji musi nastąpić na podstawie przepisów k.p.a. W ocenie wnioskodawcy, właściwym organem do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest stosownie do treści art. 78 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 22 § 1 pkt 3 k.p.a. Starosta Ostrołęcki, to jest starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania właściciela pojazdu. W odpowiedzi na wniosek Starosta Ostrołęcki wniósł o wskazanie Starosty Pruszkowskiego jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia A.B. o zbyciu pojazdu. Zdaniem Starosty Ostrołęckiego, skoro Starosta Pruszkowski w oparciu o art. 73 ustawy – Prawo o ruchu drogowym uznał się za organ właściwy w sprawie rejestracji ww. pojazdu, to niekonsekwentnym jest uznanie się przez ten organ za niewłaściwy w sprawie rozpatrzenia zawiadomienia o zbyciu zarejestrowanego wcześniej pojazdu. Zarówno w przypadku zbycia pojazdu, jak również wyrejestrowania pojazdu, obowiązki właściciela mają podobny cel, tj. aktualizację danych w systemie Centralnej Ewidencji Pojazdów (art. 80ba ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). Zawiadomienie o zbyciu pojazdu dokonane w tej sprawie jako czynność materialno-techniczna, niestanowiąca rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji, powinna być dokonana przez organ, przed którym pojazd został zarejestrowany i gdzie znajdują się akta tego pojazdu, tj. przez Starostę Pruszkowskiego. W piśmie z dnia 15 czerwca 2021 r. Starosta Pruszkowski przedstawił stanowisko odnosząc się do odpowiedzi Starosty Ostrołęckiego na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też – co trzeba podkreślić – w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Ma to tą konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.). Podkreślając w rekapitulacji przedstawionych uwag wprowadzających, że wymienione spory Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga (na wniosek) przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, w świetle tychże uwag oraz formułowanych na ich podstawie wniosków trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem zaistniały w sprawie spór między Starostą Ostrołęckim, a Starostą Pruszkowskim ma charakter sporu negatywnego, o którym mowa była powyżej, a przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu, o którym stanowi z kolei art. 78 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasadność tego ostatniego wniosku potwierdza, przede wszystkim ten argument, że adresowany do właściciela pojazdu (a więc podmiot administrowany) obowiązek zawiadomienia o jego zbyciu jest skorelowany z pozostającym z nim w funkcjonalnym związku obowiązkiem o uprzednim w relacji do niego charakterze, a mianowicie z obowiązkiem rejestracji nabytego pojazdu. Przy tym nie ma żadnego istotnego znaczenia to, że skorelowana z zawiadomieniem o zbyciu pojazdu oraz z wnioskiem o rejestrację pojazdu aktywność organu administracji, stanowiąca jego oczekiwaną reakcję na złożenie przez właściciela pojazdu wymienionego zawiadomienia, czy też wniosku, realizuje się w różnych formach działania. Istotne znaczenie w tej mierze ma to, że organ jest zobowiązany podjąć działania nakazane mu przez ustawodawcę, albowiem złożenie wymienionego zawiadomienia (czy też wniosku) aktualizuje obowiązek podjęcia tychże działań. To zaś oznacza, że konsekwencją zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest dokonanie przez organ określonej czynności konwencjonalnej, która niesie ze sobą również określone prawem skutki, a czynność ta wyraża się działaniu polegającym na przyjęciu wymienionego zawiadomienia, które jest składane w wykonaniu obowiązku jego złożenia, którego źródłem jest z kolei – jak wynika to z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym – legitymowanie się tytułem własności do (już) zarejestrowanego pojazdu. Co więcej, zasadność wniosku, że przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. potwierdza – w korespondencji do dotychczas przedstawionych – również ten argument, że obowiązek złożenia wymienionego zawiadomienia (podobnie, jak i obowiązek rejestracji pojazdu) jest obowiązkiem sankcjonowanym, co wynika z art. 140 mb ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiot sporu o właściwość dotyczy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., jest to, że w rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 21). Tym bardziej, że zagadnienie odnoszące się do zasad ustalania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, aż nadto jasno i wyraźnie uregulowane zostało w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym, co znajduje również swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np., jako jedne z wielu, postanowienie NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20 oraz postanowienie NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21). Podzielając prezentowane na gruncie orzecznictwa NSA stanowisko, trzeba stwierdzić, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Skoro bowiem – o czym mowa była powyżej – adresowany do właściciela pojazdu (art. 78 ust. 2 ustawy Prawo – ruchu drogowym) obowiązek zawiadomienia o jego zbyciu jest skorelowany z pozostającym z nim w funkcjonalnym związku obowiązkiem o uprzednim w relacji do niego charakterze, a mianowicie z obowiązkiem rejestracji nabytego pojazdu, to nie bez powodu na gruncie przywołanego przepisu prawa jest mowa o właścicielu pojazdu zarejestrowanego, a więc pojazdu, który został już zarejestrowany przez organ administracji, którego właściwość ustalona została zgodnie z zasadą określoną w art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy, to jest według miejsca zamieszkania właściciela pojazdu. Tym samym, pierwotnie właściwy do zarejestrowania pojazdu organ administracji zachowuje swoją właściwość do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu już zarejestrowanego pojazdu. Znajduje to swoje posiłkowe potwierdzenie i w tym argumencie, że przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1), czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Logika oraz przejrzystość przyjętych w analizowanym zakresie rozwiązań prawnych wydaje się być oczywista. Nie powinna budzić też żadnych wątpliwości ich funkcjonalność, która determinowana jest określonymi celami. Mianowicie, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2130), dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Czynność ta, gdy chodzi o jej funkcje, ma charakter aktualizacyjny, albowiem zapewnia aktualność danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciążą obowiązki wynikające z przepisów prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdu zarejestrowanego jest więc składane organowi, który był właściwy w sprawie rejestracji tego pojazdu. W świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu, jest Starosta Pruszkowski. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.