II OSK 2402/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 51/21 w sprawie ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., VII SAB/Wa 51/21, w sprawie ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB), w punkcie I, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w postępowaniu znak: [...], w punkcie II, stwierdził przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania znak: [...], w punkcie III, stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie IV, oddalił skargę w pozostałym zakresie; zaś w punkcie V, zasądził od PINB na rzecz G. S. zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z [...] lutego 2021 r. G. S. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w przedmiocie odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. S., działka nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, że skarga była zasadna. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie dotrzymując terminów wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że powinna i mogła ona zostać wydana w terminie znacznie poprzedzającym termin, w którym zostało złożone ponaglenie, czemu towarzyszy całkowity zastój postępowania, stanowi potwierdzenie, że dynamika działań PINB była wątpliwa, co ukazuje niewydolność działań procesowych organu. Sąd wskazał, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą wpływu do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) wniosku o zweryfikowanie wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ([...] kwietnia 2019 r.) i datą zakończenia postępowania (data decyzji MWINB – [...] marzec 2021 r.), nie ma przekonującego uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących kwestii poruszanych w toku prowadzonego postępowania, czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Nadto niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 i art. 36 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie i samej ekonomiki procesowej. Równocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zwłoka organu powiatowego w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie jest efektem jego zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. W okolicznościach tej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Zdaniem Sądu, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ stanowi wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni PINB do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw pozostających w zakresie jego właściwości. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art.149 § 2 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła G. S., domagając się uznania, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny PINB, przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 149 § 1a p.p.s.a, poprzez niezastosowanie w sprawie i odmowę uznania, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa pomimo trwającego cztery lata postępowania, 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sprawie i odmowę uwzględnienia wniosku o zasądzenie grzywny bądź przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, mimo stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawaniu sprawy (4 lata) i wydanie orzeczenia dopiero po złożeniu skargi do WSA, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w z zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. w związku ze sprzecznością zawartą w uzasadnieniu wyroku, gdzie sąd wskazał znaczną bezczynność organu i nieuzasadnione przewlekanie sprawy, nadto błędnie ustalił okres prowadzenia postępowania, a także do pominięcia okoliczności w uzasadnieniu znanych z urzędu sądowi z akt postępowań administracyjnych w sprawach procedowanych w tym samym referacie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Z tego względu orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane jedynie dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Chodzi tu o stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. np. wyroki NSA z 27.05.2021r., I FSK 644/21, LEX nr 3218891; z 22.09.2021r., III OSK 995/21, LEX nr 3227754; z 17.03.2020r., II OSK 23/20, LEX nr 3031181). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (wyrok NSA z 7.09.2021r., III OSK 977/21, LEX nr 3219595). Trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, jednak okoliczność ta może być brana pod uwagę przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 16.03.2021r., II OSK 1893/20, LEX nr 3190547). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał ponadto, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią (wyrok NSA z 11.03.2020r., I GSK 70/20, LEX nr 3065344). W pełni podzielając powyższą argumentację za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że chociaż w niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, to przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zwłoka organu w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie była efektem jego zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia i nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Zauważyć przy tym wypada, że w związku z pandemią COVID-19 i jej zwalczaniem, od marca 2020 r. wprowadzono szereg ograniczeń i obostrzeń obiektywnie utrudniających organom administracyjnym szybkie załatwianie spraw, co również należy mieć na uwadze przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji nie było wystarczających podstaw zarówno do uznania, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa, jak i do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Z uwagi na powyższe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw i nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w z zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.