VII SAB/Wa 51/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w postępowaniu znak: [...]; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania znak: [...]; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie oddala skargę; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz G.S. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] lutego 2021 r. G. S. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB [...]") postępowania w przedmiocie odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z [...] kwietnia 2019 r. organ powiatowy zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego (dalej: "[...]WINB") o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1997 r., [...], o pozwoleniu na użytkowanie piwnic i parteru budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], a także decyzji PINB dla [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie piętra i poddasza tego budynku – na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie, postanowieniem z [...] maja 2019 r., Nr [...], zawieszono przedmiotowe postępowanie administracyjne. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej [...]WINB postanowieniem z [...] lipca 2019 r., Nr [...], uchylił postanowienie organu powiatowego. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2210/19, oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W związku z tym PINB dla [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. wyznaczył nowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy – do [...] września 2019 r. W dalszej kolejności [...]WINB poinformował organ powiatowy o braku postaw do wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie. [...]WINB – po rozpatrzeniu wniosków D. P. – postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., Nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1997 r., a postanowieniem Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla [...] z [...] kwietnia 2008 r. Rozstrzygnięcia te zostały następnie utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniami z [...] stycznia 2021 r. W dalszej kolejności, zawiadomieniem z [...] marca 2021 r. poinformowano strony o ich uprawnieniach wynikających z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ostatecznie decyzją z [...] marca 2021 r., Nr [...], umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw dokonanych w trakcie realizacji omawianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB dla [...] wniosła G. S., domagając się zobowiązania organu do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 35 k.p.a. w zakresie braku dotrzymania terminów załatwienia prowadzonej sprawy, - art. 36 k.p.a. w zakresie braku zawiadomienia strony o toczącej się sprawie i braku wskazania terminu zakończenia sprawy. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ powiatowy pozostaje w zwłoce od sierpnia 2020 roku, a więc od momentu zwrotu akt administracyjnych do PINB dla [...] po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu [...] września 2020 r. organ powiatowy poinformował skarżącą o przekazaniu akt sprawy do [...]WINB. Od tego momentu organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dodała, że w dniu [...] września 2020 r., a następnie w dniu [...] grudnia 2020 r. zapoznała się z aktami administracyjnymi i stwierdziła brak jakichkolwiek działań organu. Co więcej, PINB dla [...] nie poinformował skarżącej o przyczynie zwłoki, nie podjął czynności zmierzających do wszczęcia i merytorycznego zakończenia postępowania, a także nie wskazał terminu zakończenia sprawy. Do dnia wniesienia skargi do Sądu nie wydano bowiem decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę PINB dla [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyjmuje się, że celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 omawianej ustawy, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozpatrując skargę sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i ustala czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w tym przepisie. Jednocześnie stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła stosowne ponaglenie w piśmie z [...] grudnia 2020 r. Przechodząc do rozważań czy w niniejszej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy przez PINB dla [...] dotyczącej odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy [...], należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Na gruncie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dodatkowo należy wyjaśnić, że przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w doktrynie, zakwalifikowanie postępowania organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia w określonej dacie (a datą tą będzie data orzekania przez sąd) wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami. Dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych oddziałania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Badanie to musi obejmować całą aktywność lub jej brak w prowadzonym przez organ ten postępowaniu, przez które rozumieć należy czas od jego wszczęcia aż do wydania ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1343/20, LEX nr 3089414). Co więcej, przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest więc stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680). W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i prowadził postępowanie w sposób przewlekły, nie dotrzymując terminów wynikających z przepisów k.p.a. Okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że powinna i mogła ona zostać wydana w terminie znacznie poprzedzającym termin, w którym zostało złożone ponaglenie, czemu towarzyszy całkowity zastój postępowania, stanowi bowiem jednoznacznie potwierdzenie, że dynamika działań PINB dla [...] była wątpliwa, co ukazuje niewydolność działań procesowych organu. Sąd zwrócił również uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą wpływu do [...]WINB wniosku o zweryfikowanie wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ([...] kwietnia 2019 r.) i datą zakończenia postępowania (data decyzji [...]WINB – [...] marzec 2021 r.), nie ma przekonującego uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących kwestii poruszanych w toku prowadzonego postępowania, czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Co więcej, niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej. Równocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu podania musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894, wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782, wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558). W ocenie Sądu, zwłoka organu powiatowego w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie jest efektem jego zaniechań , które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia. PINB dla [...] wydał bowiem ostatecznie rozstrzygnięcie i decyzją z [...] marca 2021 r., Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że instytucja grzywny przewidziana w tym przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść powyższego przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać stronie skarżącej sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, LEX nr 2273053). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Zdaniem Sądu stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w dotychczasowym procedowaniu w sprawie stanowi bowiem wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni PINB dla [...] do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw administracyjnych, pozostających w zakresie jego właściwości. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art.149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art.149 § 2 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt IV wyroku). Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt wydania przez [...]WINB w dniu [...] marca 2021 r. decyzji nr [...], na mocy której umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Okoliczność ta świadczy bowiem o osiągnięciu celu skargi i uzasadnia odstąpienie przez Sąd od nałożenia na organ grzywny. Z powyższego względu także wniosek skarżącej o zobowiązanie PINB dla [...] do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, Sąd uznał za nieaktualny i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art 149 § 1 a oraz art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w pkt I - IV sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji).