II OSK 2127/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 683/20 w sprawie ze skargi M.K. i K.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od M.L. i K.P. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 683/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.L. i K.P., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...], uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], a także zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących M.L. i K.P. solidarnie kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. W wyniku przeprowadzonej [...] czerwca 2019 kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB), ustalił, że na działce o nr [...] znajduje się (m. in.) obiekt budowlany w postaci dwóch przyczep kempingowych o wymiarach [...] m zabudowanych deskami i blachą trapezową, częściowo okryty dachem, konstrukcji drewnianej krytym blachą, płytą falistą z tworzywa sztucznego. Przyczepy posadowione zostały na gruncie na pustakach betonowych oraz kołach, natomiast zabudowa połączona z gruntem została za pomocą stalowych kotew osadzonych w betonowych stopach. Cała konstrukcja tworzy jedną całość o nieregularnym kształcie [...]. Podczas kontroli inwestorzy K.P. oraz M.L. oświadczyli, że obiekt ten budowany był w latach 2011 do 2019. Inwestorzy oświadczyli również, że nie posiadają pozwolenia organu administracji architektoniczono - budowlanej na budowę ww. obiektu budowlanego. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. zm., zwanej dalej: p.b.) postanowił wstrzymać roboty budowlane wykonane przez K.P. i M.L. oraz zobowiązać ich, na mocy art. 48 ust. 3 p.b., do przedłożenia do dnia 30 września 2019 r. następujących dokumentów: 1) zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; 3) zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających i sprawdzających wyżej wymienione opracowania wraz z kopią uprawnień; 4) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec braku dostarczenia w zakreślonym terminie powyższych dokumentów do organu, PINB na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., decyzją z [...] lutego 2020 r. nakazał inwestorom rozbiórkę opisanego wyżej obiektu budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: WINB) decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Zdaniem WINB będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany nie spełnia przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b., tj. nie stanowi wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m², którego wybudowanie wymagało jedynie zgłoszenia, tym samym jego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z ogólna regułą wynikającą z art. 28 p.b. Wobec braku złożenia wymaganych dokumentów, określonych w postanowieniu z [...] lipca 2019 r., PINB zasadnie nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 683/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylił ww. decyzję WINB z dnia 15 czerwca 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] lutego 2020 r., a także postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2019 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, iż w sprawie bez znaczenia pozostaje fakt, że inwestorzy w niniejszej sprawie nie byli (i nie są) właścicielami działki, na której umieszczony został obiekt budowlany. Fakt, że skarżący do chwili obecnej korzystają z ww. nieruchomości co najmniej od 2011 roku, kiedy to zaczęli proces budowlany, mimo że nie byli i nie są jej właścicielami, świadczy, że odbywa się to za wiedzą i zgodą jej właścicieli., a zarazem wskazuje na łączący strony węzeł prawny, na podstawie którego skarżący zrealizowali, a następnie użytkują posadowione obiekty od wielu lat, stanowiący o tym, że legitymują się oni prawem do dysponowania obiektem na cele budowlane. Sąd I instancji stwierdził także, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo - komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane. Zostały one posadowione na gruncie na betonowych pustakach oraz kołach i zostały zakotwione w gruncie za pomocą stóp betonowych. Zdaniem Sądu obiekt ten wypełnia charakterystykę trwałego związania z gruntem. Brak fundamentów w sensie ścisłym nie ma znaczenia dla ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako letniskowego, czy też dla uznania, że mamy do czynienia w ogólności z budynkiem. Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę, że sporny obiekt jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada dach - należy potraktować go w kategoriach budynku w rozumieniu p.b. Biorąc pod uwagę wielkość działki nr [...] - 7 ha oraz ilość obiektów na niej zlokalizowanych - 59, a także powierzchnię analizowanego obiektu skarżących (opatrzonego numerem 53), która nie przekracza 35 m² - należało uznać, że sporny obiekt wypełnia przesłanki, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b., tj. stanowi wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m², gdy liczba tych obiektów na działce nie przekracza jednego na każde 500 m² powierzchni działki. Taki budynek, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b., nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). W konsekwencji, procedura legalizacji powinna być prowadzona w oparciu o art. 49b p.b., a nie art. 48 p.b., co umknęło organom administracji obu instancji. Z akt sprawy nie wynika , czy skarżący takiego zgłoszenia dokonali. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi z kolei naruszenie przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 48 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania do budynku będącego przedmiotem postępowania; 2. art. 49b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2a) p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uznanie, że powierzchnia budynku będącego przedmiotem postępowania nie przekracza 35m² i postępowanie winno być prowadzone według procedury unormowanej przywołanym przepisem; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn, dla których Sąd I instancji przyjął, że powierzchnia zabudowy budynku będącego przedmiotem postępowania nie przekracza 35m², co uniemożliwia prześledzenie rozumowania Sądu w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji budynek, który według poczynionych przez organy nadzoru ustaleń składa się z dwóch przyczep kempingowych o wymiarach [...] m zabudowanych deskami i blachą trapezową, częściowo okryty dachem, konstrukcji drewnianej krytym blachą, płytą falistą z tworzywa sztucznego. Przyczepy posadowione zostały na gruncie na pustakach betonowych oraz kołach, natomiast zabudowa połączona z gruntem została za pomocą stalowych kotew osadzonych w betonowych stopach. Cała konstrukcja tworzy jedną całość o nieregularnym kształcie i wymiarach zewnętrznych [...] m. Sąd I instancji nie podważył poprawności poczynionych przez organy nadzoru ustaleń co do wymiarów budynku będącego przedmiotem postępowania. Skoro Sąd I instancji zakwalifikował cały opisany powyżej obiekt jako budynek to powierzchnia zabudowy tego budynku bezsprzecznie przekracza 35m². Powierzchnia terenu zajęta przez budynek przekracza bowiem 35m² o czym świadczą wymiary zewnętrznych krawędzi budynku naniesione na rysunkach wykonanych przez organy nadzoru. Przyjmując zatem, że powierzchnia zabudowy budynku przekracza 35m², a w konsekwencji budynek wymagał pozwolenia na budowę, organy nadzoru zobowiązane były zastosować art. 48 p.b., co uczyniły, a nie art. 49b p.b. Tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie wskazał w jaki sposób ustalił, że powierzchnia zabudowy budynku nie przekracza 35 m². W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma żadnej informacji w tym przedmiocie. Uniemożliwia to prześledzenie rozumowania Sądu w tym zakresie i stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zasadnie WINB zarzuca Sądowi I instancji, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala poznać motywów jakimi kierował się ten Sąd uznając, że sporny obiekt stanowi wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m². Przypomnieć trzeba, że treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. II OSK 1751/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie rację ma skarżący kasacyjnie organ twierdząc, że Sąd I instancji, nie kwestionując ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego w zakresie powierzchni zabudowy spornego obiektu, przyjął odmiennie niż uczyniły to organy, że obiekt ten stanowi wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni nieprzekraczającej 35 m². Uchybienie to ma na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że powierzchnia zabudowy spornego obiekty budowlanego decydowała o wyborze trybu legalizacji samowoli budowlanej. Zasadne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji błędnie uznawszy, że będący przedmiotem postępowania obiekt stanowi wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni nieprzekraczającej 35 m², zakwestionował stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie znajdującego w stosunku do tego obiektu, trybu legalizacji samowoli budowlanej. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowania był obiekt budowlany w postaci dwóch przyczep kempingowych o wymiarach [...] m zabudowanych deskami i blachą trapezową, częściowo okryty dachem, konstrukcji drewnianej krytym blachą, płytą falistą z tworzywa sztucznego. Przyczepy posadowione zostały na gruncie na pustakach betonowych oraz kołach, natomiast zabudowa połączona z gruntem została za pomocą stalowych kotew osadzonych w betonowych stopach. Cała konstrukcja tworzy jedną całość o nieregularnym kształcie [...] m. Ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego nie zostały zakwestionowane przez Sąd I instancji, co wykluczało uznanie, że powierzchnia zabudowy spornego obiektu nie przekracza 35 m², a co z kolei nie pozwalało na uznanie, że jego realizacja zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. wymagała zgłoszenia. Sporny obiekt budowlany składa się z dwóch połączonych przyczep kempingowych, stanowi jedną zintegrowaną całość i nie jest możliwa zmiana miejsca posadowienia przyczep bez ingerencji w drewnianą zabudowę. Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 p.b. W konsekwencji nie miał racji Sąd I instancji, iż w sprawie nie znajdowała zastosowania procedura legalizacji samowoli budowlanej przewidziana w art. 48 p.b. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.