I SA/Wa 1732/19

Dnia 18 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobieralska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 504/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 12.000 (dwanaście tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących: I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. sumę pieniężną w kwotach po 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz I. O., J. O., Z. Z., A. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 17 lipca 2019 r. I. O., J. O., Z. Z., A. Z., J. Z., dalej "skarżący", wnieśli o ukaranie grzywną Prezydenta [...] za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 504/15 w sprawie odszkodowania za nieruchomość [...] zlokalizowaną w okolicach ulicy [...]; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wyżej powołanym wyrokiem Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2013 r. o ustalenie odszkodowania w ciągu 4 miesięcy od otrzymania wyroku, czego organ nie uczynił. Kolejnymi wyrokami sąd administracyjny nakładał na organ grzywnę, co jednak nie poskutkowało wydaniem decyzji merytorycznej. Na skutek niewykonania wyroku sądu, skarżący ponieśli szkodę niemajątkową poprzez naruszenie ich dóbr osobistych w postaci prawa do dysponowania swą własnością, zdrowia, prawa do poszanowania dziedzictwa rodzinnego, prawa do rozpoznania ich sprawy przez właściwy organ. Czują się bezsilni w tej sprawie, gdyż nie mogą, wobec braku działania urzędników, uzyskać stosownego odszkodowania. Ich zdaniem, grzywna powinna być wysoka, gdyż w przeciwnym razie Prezydent nie wykonana wyroku sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznał, że prowadzone jest postępowanie o przyznanie odszkodowania za wskazaną wyżej nieruchomość [...], która została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (D.U. 1950, poz. 279), dalej "dekret". W tego rodzaju postępowaniu organ musi ustalić datę pozbawienia dawnego właściciela faktycznej możliwości władania działką. Organ jest na etapie zbierania niezbędnej dokumentacji na ten temat. Poza tym organ ma do rozpoznania wiele podobnych spraw, co wpływa na opóźnienia w ich rozpatrywaniu i skutkuje brakiem możliwości dotrzymania terminów ustawowych. Konieczne jest także zabezpieczenie środków na realizację wypłat. Organ obiecał, że decyzja zostanie wydana w terminie 2 miesięcy od doręczenie wyroku sądu administracyjnego wraz z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku jest wcześniejsze wystąpienie do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania. Natomiast warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie przez sąd, że organ pozostaje w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym, pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Jak wynika z akt sprawy, skarżący pismem z [...] lutego 2019 r. wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyżej przywołanego wyroku WSA w Warszawie. Pismo to wpłynęło do organu w tym samym dniu. Wyczerpana została zatem przesłanka z art. 154 § 1 P.p.s.a. W postępowaniu zainicjowanym skargą na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego Sąd poddaje analizie okoliczność załatwienia sprawy i jedynie w tak zakreślonym przedmiocie postępowania czyni ustalenia w sprawie. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można, zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie - bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania - nie zostało wydane, bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi. W związku z wnioskiem z [...] lutego 2015 r. o ustalenie odszkodowania zostały już wydane następujące wyroki WSA w Warszawie: 1. z 18 listopada 2015 r., I SAB/Wa 504/15 – skarga na bezczynność – zobowiązującym Prezydenta do rozpoznania wniosku w terminie 4 miesięcy od daty zwrotu akt, ze stwierdzeniem rażącej bezczynności; 2. z 6 grudnia 2016 r., I SA/WA 1530/16, w przedmiocie niewykonania wyroku opisanego w pkt 1, z wymierzeniem grzywny w wysokości 500 zł, stwierdzeniem rażącej bezczynności i oddaleniem skargi w pozostałym zakresie; 3. z 27 października 2017 r., I SA/WA 1293/17, w przedmiocie niewykonania wyroku jak w pkt 1, wymierzeniu grzywny w wysokości 3000 zł, stwierdzeniem bezczynności o rażącym charakterze i przyznaniu skarżącym sum pieniężnych po 500 zł. Ostatni wyrok został organowi doręczony 17 stycznia 2018 r. i od tej pory organ, poza wezwaniem pełnomocnika do wskazania numerów kont bankowych skarżących nie podjął żadnej czynności w sprawie, w tym nawet nie poinformował kiedy zostanie wydana decyzja w sprawie (art. 36 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu czynności mające miejsce w niniejszej sprawie a raczej ich brak noszą cechy, wyjątkowo rażącej bezczynności przejawiającej się w lekceważeniu nie tylko przepisów postępowania administracyjnego ale i nie respektowaniu wyroków sądowych nie mówiąc już o prawie strony do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Zwrócić należy uwagę, że nałożenie na organ obowiązku wykonania wyroku nie odnosi się tylko do tych, które następują po wydaniu wyroku przez sąd. W takim bowiem wypadku organ mógłby, aby uczynić zadość wyrokowi nakładającemu na organ obowiązek rozpoznania sprawy w określonym terminie, wydać decyzję bez jakichkolwiek czynności w sprawie (aby tyko ją wydać). Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności lub przewlekłości w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. (wyroki NSA z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt. I OSK 2109/11w LEX, z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1177/11, LEX nr 1149129). Inaczej mówiąc, organ ma obowiązek w wyznaczonym przez sąd terminie wydać rozstrzygnięcie i tylko niewydanie rozstrzygnięcia z przyczyn niezależnych od organu uzasadnia brak podstaw do nałożenia na organ grzywny. W niniejszej sprawie stan taki trwa od 2015r. a więc od 4 lat. Strona nie może uzyskać od organu merytorycznego stanowiska w sprawie i mimo zapadłych już wyroków dotyczących niewykonania wyroku z 18 listopada 2015 r. Zachowaniem swym organ dopuścił się naruszenia art. 153, 286 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 12 K.p.a. Grzywna o jakiej mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco- represyjny. Oznacza to, że celem jej wymierzenia jest nie tylko zdyscyplinowanie organu do działania ale i ukaranie organu za niepodporządkowanie się wyrokowi sądu. Sąd, w przypadku uznania, że zachodzą przesłanki z art. 154 P.p.s.a. wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS (art. 154 § 6 P.p.s.a). W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę fakt, że poprzednio wymierzone grzywny w wysokości 500 i 3000 zł nie podziałały na organ, sąd uznał za celowe wymierzenie grzywny w wysokości 12.000 zł. Sąd uwzględnił, że od blisko 4 lat organ nie wydał decyzji merytorycznej w sprawie, nie informował nawet stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym. Trudno uznać za usprawiedliwienie, konieczność poszukiwania dokumentów dotyczących objęcia gruntu w posiadania przez Gminę przez tak długi okres czasu czy też dużą liczbę podobnych spraw. Organ ma obowiązek tak zorganizować pracę organu aby była ona efektywna i nie pozostawała w opozycji do wymogów ustawowych nałożonych przez ustawodawcę w stosunku do organu administracji publicznej. Fakt, że organ nie podjął praktycznie żadnych czynności w sprawie od wielu lat stanowi nie tylko wyraz lekceważenia stron postępowania ale i wyraz nierespektowania orzeczeń sądowych. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa GUS z 21 listopada 2019 r. (M.P.2019.1142), w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej, przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w województwie [...] w 2018 r. wyniosło [...] zł, więc wymierzona grzywna została wymierzona jako niewiele ponad dwukrotność tej sumy. Zdaniem Sądu, wymierzenie jej w wysokości spełni swój cel dyscyplinująco-represyjny. Zachowanie organu polegające na lekceważeniu praw strony do rozpoznania wniosku w rozsądnym terminie uzasadnia przyznanie Im sum pieniężnych po 2000 zł, jako dodatkowej sankcji za niewykonanie wyroku w terminie zakreślonym przez Sąd (art. 154 § 7 p.p.s.a.) W ocenie Sądu taki wymiar sumy pieniężnej jest adekwatny do uszczerbków poniesionych przez strony, które liczyły na rozstrzygnięcie sprawy w przewidzianym w kodeksie postępowania karnego terminie. Środek w postaci możliwości wymierzenia grzywny spełnia przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za niedogodności, cierpienia czy innego rodzaju skutki wynikające z niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Zarówno przy wymierzaniu grzywny jak i przyznawaniu sumy pieniężnej Sąd ma obowiązek uwzględnić stopień naruszenia prawa przez organ, efektywność dotychczas zastosowanych środków a przy ustalaniu wysokości sumy pieniężnej także ewentualne wynagrodzenie stronie uszczerbków (majątkowych czy niemajątkowych) a wynikających z niewykonania wyroku w zakreślonym terminie. Dokonując takiej oceny Sąd ustalający wymiar sumy pieniężnej stwierdził, że dotychczas wymierzone sankcje nie spełniły swych celów ponieważ organ w dalszym ciągu pozostaje w rażącej bezczynności, nie podejmuje żadnych istotnych czynności w sprawie a powołane przez niego argumenty, które mają usprawiedliwiać zaniechanie w działaniu organu, nie są istotne. Nie uzasadniają zatem niewydania decyzji przez organ I instancji ani w terminie ustawowym ani zakreślonym przez Sąd. Jak trafnie wskazuje NSA, choćby w powołanym przez stronę wyroku z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, wymierzenie sumy pieniężnej powinno być dla organu dolegliwością dotkliwą, bo tylko wtedy spełni swój cel. Pokreślić przy tym należy, że niestosownie się organu do wyroków sądowych godzi nie tylko w skarżących, którzy są bezsilni wobec zaniechań organów władzy wykonawczej ale i w powagę wymiaru sprawiedliwości. Z tych względów i na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 i 119 pkt 2 P.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.