II SA/Bk 393/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zaprzestania działalności oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] stycznia 2021 r. nr [...], którą nakazano zaprzestanie działalności Klubu "S." przy ulicy [...] w B., należącego do firmy P. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 27 ust. 2 w związku z art. 12 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 59 ze zm.), dalej: uPIS. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] stycznia 2021 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. wpłynęło anonimowe zawiadomienie o planowanym na [...] stycznia 2021 r. otwarciu Klubu "S." przy ulicy [...]w B. należącego do firmy P. ulica [...]. W dniu [...] stycznia 2021 r. pracownicy PPIS ustalili, że informacja o planowanym otwarciu Klubu znajduje się na portalu społecznościowym Facebook. Sporządzono notatkę służbową oraz print screeny strony portalu. Tego samego dnia pracownicy PPIS przeprowadzili kontrolę interwencyjną Klubu przy udziale przedstawiciela Policji. Kontrola przedłużyła się do [...] stycznia 2021 r. Z protokołu kontroli wynika, że "stwierdzono w lokalu konsumpcję na miejscu napojów w naczyniach wielokrotnego użytku (alkoholowych i bezalkoholowych napojów), wg. oświadczenia właściciela w lokalu przebywa ok. 60 osób. Klienci lokalu stoją przy barze, siedzą przy stolikach bez zachowania odległości, dystansu społecznego, bez maseczek ochronnych zasłaniających usta i nos...". Pełnomocnik kontrolowanego (adwokat B. I.) wniósł uwagi i zastrzeżenia do kontroli, które odnotowano w pkt III.5 protokołu. Protokół kontroli interwencyjnej został podpisany przez P. L. i odebrany [...] stycznia 2021 r. Także w dniu [...] stycznia 2021 r. przekazano kontrolowanemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego (pismo znak [...] z [...] stycznia 2021 r.). Decyzją z [...] stycznia 2021 r. PPIS nakazał zaprzestanie działalności Klubu z uwagi na ujawnione w trakcie kontroli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegające na zorganizowaniu spotkania powyżej pięciu uczestników na sali Klubu oraz udostępnienie miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. Zdaniem organu pierwszej instancji, naruszenia te spowodowały bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi polegające na narażeniu na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2. Z uwagi zaś na to, że z dniem 20 marca 2020 r. do odwołania został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, a do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych należy m.in. wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 uPIS), istniały podstawy do działania PPIS w przedmiotowej sprawie (art. 10 ust. 1 pkt 3 uPIS). Organ pierwszej instancji wskazał, że decyzję nakazującą zaprzestanie działalności Klubu wydano na podstawie art. 27 ust. 2 uPIS, który jest regulacją szczególną uprawniającą organy Inspekcji Sanitarnej do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania, także w zakresie sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 1 i art. 2 uPIS), gdy dojdzie do stwierdzenia spowodowania "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi" przez naruszenie wymagań sanitarnych i higienicznych. Zagrożenie może być ujawnione w trakcie kontroli lub w inny sposób, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko, a interwencja może być podjęta na tej podstawie już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania zagrożeń (organ powołał wyrok w sprawie II OSK 2761/15). PPIS wyjaśnił, że z uwagi na sytuację niecierpiącą zwłoki odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym uczyniono adnotację urzędową w aktach sprawy (wskazał przepis art. 10 § 2 i 3 K.p.a. oraz wyrok w sprawie II OSK 811/16.). Organ skonkludował, że niezbędne jest dysponowanie przez Inspekcję Sanitarną ustawowymi instrumentami natychmiastowego reagowania w sytuacji zagrożenia najwyższych dóbr w postaci życia i zdrowia obywateli. Takie zagrożenie, stanowiące rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego oraz jego obywateli w opanowywaniu epidemii, stwierdzono podczas kontroli. Natychmiastową wykonalność decyzji uzasadnia rodzaj dóbr podlegających ochronie. Kontrolowany P. L. "odmówił przyjęcia decyzji", co z datą [...] stycznia 2021 r. odnotowano na jej egzemplarzu pozostającym w aktach sprawy. W dniu [...] lutego 2021 r. do akt sprawy dołączono dokumentację fotograficzną (płyta CD z dziesięcioma zdjęciami) wykonaną w trakcie kontroli przeprowadzonej w Klubie [...] stycznia 2021 r., co udokumentowano notatką służbową. W dniu [...] lutego 2021 r. doręczono kontrolowanemu upoważnienie do kontroli obejmujące dzień [...] stycznia 2021 r. z uwagi na przedłużenie działań kontrolnych na czas po północy [...] stycznia 2021 r. W dniu [...] lutego 2021 r. pracownicy PPIS przeprowadzili kontrolę sprawdzającą. Stwierdzili wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] stycznia 2021 r., co odnotowano w protokole kontroli sprawdzającej. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył P. L., który zarzucił naruszenie następujących przepisów: a) art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162), dalej: P.p., przez przeprowadzenie kontroli bez wymaganego ustawą uprzedniego zawiadomienia, w sytuacji, gdy: - nie występowały przesłanki wymienione w art. 48 ust. 11 P.p.; - upoważnienie do przeprowadzenia kontroli z [...] stycznia 2021 r. nr [...] wymienia dwie przyczyny kontroli: ocenę bieżącego stanu sanitarnego sali konsumpcyjnej oraz przestrzeganie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm.), które to przepisy zabraniają, bez wymaganej delegacji ustawowej, wykonywania działalności gospodarczej; - upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zostało wystawione w przeddzień kontroli, tj. 28 stycznia 2021 r., gdy strona nie prowadziła w Klubie działalności; b) art. 27 ust. 2 uPIS przez nakazanie zaprzestania działalności Klubu pomimo niewystąpienia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; c) art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 w związku z art. 104 § 1 K.p.a. przez przeprowadzenie kontroli z uchybieniem przepisów P.p. w zakresie wskazanym w zarzucie z punktu a) oraz sporządzenie i podpisanie decyzji przed zebraniem jakichkolwiek dowodów w sprawie, w szczególności przed przeprowadzeniem kontroli w obiekcie i jednocześnie powołanie się w decyzji na okoliczności faktyczne mające wynikać z protokołu kontroli; d) art. 7, 8, 77 § 1, 80,107 § 1 i 3 K.p.a. przez: zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i wskazanie jako podstawy faktycznej rozstrzygnięcia okoliczności niewystępujących i niestwierdzonych w protokole kontroli obiektu; zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w wymaganym zakresie i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego co skutkowało poczynieniem dowolnych i nieprawdziwych ustaleń faktycznych; pominięciu podnoszonych przez skarżącego okoliczności, że obecne [...] stycznia 2021 r. w Klubie osoby przebywały tam nie jako klienci dyskoteki czy baru ale jako osoby biorące udział w spotkaniu organizacyjnym struktur partii "Strajk Przedsiębiorców"; e) art. 10 § 1 K.p.a. przez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu; f) art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie ogólnikowe wskazanie, że art. 27 ust. 2 uPIS ma w sprawie zastosowanie wobec narażenia na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV 2 (COVID-19) w związku z działalnością objętą zaskarżoną decyzją oraz niewyjaśnienie powodów przyjęcia, że załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki. Zdaniem strony odwołującej się: - decyzja PPIS opatrzona jest datą [...] stycznia 2021 r., aczkolwiek próba jej doręczenia odbyła się [...] stycznia 2021 r. podczas kontroli w Klubie. Odwołujący odmówił jej przyjęcia wskazując na oczywistą wadliwość i niezasadność, jednak kontrolujące odnotowały wyłącznie okoliczność odmowy przyjęcia decyzji na własnym egzemplarzu, a odmówiły zanotowania przyczyny tej odmowy. Decyzja została sporządzona i podpisana w całości przed doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz przed wykonaniem czynności kontroli sanitarnej; - okazane upoważnienie wskazywało jako przyczynę kontroli bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska (art. 49 ust. 2 P.p.) i taki powód kontroli podano ustnie, z tym że z powołaniem się na art. 48 ust. 11 P.p. Ten sam powód braku zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, ze wskazaniem innych licznych przepisów, został wpisany w protokole kontroli. Z kolei wskazany w upoważnieniu zakres przedmiotowy kontroli wskazywał na "kontrolę w związku ze złożoną interwencją w zakresie przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów ... w ramach prowadzonej działalności oraz oceny bieżącego stanu sanitarnego sali konsumpcyjnej". W tym zakresie strona odwołała się do stanowiska zaprezentowanego przez WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 219/20 wywodząc, że przepisy aktu niższej rangi niż ustawa nie mogą zakazywać wykonywania działalności gospodarczej, bowiem narusza to podstawowe standardy konstytucyjne w zakresie wolności działalności gospodarczej. Z kolei druga z wymienionych podstaw kontroli, tj. ocena stanu sanitarnego sali konsumpcyjnej, wskazuje na zwykłą, rutynową kontrolę, o której zamiarze przeprowadzenia odwołujący winien być zawiadomiony (art. 48 ust. 1 i 2 P.p.); - jako naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych zakwalifikowano zorganizowanie spotkania powyżej pięciu uczestników na sali Klubu oraz udostępnieniu miejsca do tańczenia w zamkniętej przestrzeni Klubu, podczas gdy z protokołu kontroli wynika, iż "klienci nie tańczyli, grała muzyka. Na sali konsumpcyjnej wywieszono informację o zakazie tańca". Nie znalazło także odzwierciedlenia w protokole kontroli, że na parkiecie tanecznym ustawione były loże do siedzenia, aby tym bardziej podkreślić, że zakaz tańczenia był wyegzekwowany; - nie uwzględniono charakteru pobytu osób w Klubie jako zainteresowanych budowaniem struktur partyjnych oraz nie wyjaśniono, dlaczego tak uzasadnione przebywanie w Klubie stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, w sytuacji gdy zgromadzenie kilkudziesięciu osób w pomieszczeniu o pow. 600 m2 nie stanowi samoistnej przesłanki do przyjęcia występowania takiego bezpośredniego zagrożenia. Zdaniem strony, przyjęta przez organ wykładnia rozszerzająca prowadziłaby do unieruchomienia wszystkich urzędów, sądów, obiektów handlowych czy kultu religijnego. Tymczasem w kontrolowanym obiekcie zapewnione były płyny do dezynfekcji rąk i powierzchni, personel Klubu miał zasłonięte usta i nos maseczkami ochronnymi, których to okoliczności organ nie uwzględnił. Brak zachowania dystansu czy brak nałożonych maseczek mógłby być co najwyżej podstawą do rozliczenia poszczególnych osób niestosujących się do tych wymogów; - w okolicznościach sprawy nie można było pozbawić strony czynnego udziału w postępowaniu na zasadzie art. 10 § 2 K.p.a. Skoro bowiem nie istniały przesłanki występowania bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi, to załatwienie sprawy nie było niecierpiącym zwłoki. Odwołujący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie jej uchylenie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości. Wniósł również o wtrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. PPWIS w piśmie z [...] marca 2021 r. zawiadomił P. L. w trybie art. 10 K.p.a. o zakończeniu postępowania administracyjnego wszczętego odwołaniem oraz o dostępnych możliwościach zapoznania się z aktami sprawy. Zaskarżoną decyzją PPWIS utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zakres kontroli obejmował przestrzeganie przepisów prawa wprowadzających ograniczenia, nakazy i zakazy w prowadzonej działalności w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz ocenę bieżącego stanu sanitarnego sali konsumpcyjnej. Kontrola odbyła się m.in. na podstawie art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz. Urz. UE L 95/1 z 7.4.2017 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 2017/625, który to przepis zwalnia organ urzędowej kontroli żywności z konieczności zawiadomienia strony o zamiarze jej wszczęcia. Dalej PPWIS wyjaśnił, że z uwagi na pojawienie się nowego koronawirusa SARS-CoV-2 i związanej z nim choroby COVID-19, w tym skalę zjawiska oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia odnośnie podjęcia środków zapobiegawczych, wprowadzono w Polsce stan epidemii (rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., Dz. U. z 2020, poz. 491 ze zm.) oraz ustanowiono zakazy i ograniczenia realizując upoważnienia z art. 46 ust. 2 i 4, art. 46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), dalej: u.z.z.c.z. W dacie orzekania przez PPWIS obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 367 ze zm.), w którego § 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 11 sformułowano obowiązujące do 28 marca 2021 r. zakazy prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w zamkniętej przestrzeni, a także zakaz działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) – za określonymi wyjątkami, w tym przygotowywania i podawania żywności na wynos. Natomiast w § 26 ust. 11 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia do odwołania zakazano organizowania zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem szczegółowych przypadków w tym przepisie wskazanych. Organ odwoławczy podkreślił, że wszelkie ograniczenia praw i wolności poszczególnych jednostek, w tym przedsiębiorców, wprowadzono nie tylko w Polsce, ale na całym świecie. Wynikają one z aktualnej sytuacji epidemiologicznej. PPWIS przedstawił szczegółowo dane związane z pandemią na świecie na dzień poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji (120 915 219 potwierdzonych przypadków COVID-19, w tym 2 674 078 zgonów) oraz w Polsce (zgodnie ze statystykami publikowanymi na stronie www.gov.pl. w dniu wydawania decyzji tj. 19 marca 2021 r. - 25 998 nowych potwierdzonych przypadków zakażenia i 419 zgonów, ogółem w Polsce od 4 marca 2020 r. - 2 010 244 przypadków zakażeń i 48 807 zgonów). Wywiódł, że pandemia koronawirusa wciąż nie jest pod całkowitą kontrolą, nadal stanowi poważne zagrożenie zdrowia i życia ludzi, a wiedzę o ryzyku bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia człowieka przez każde potencjalne zarażenie się wirusem SARS-CoV-2 należy traktować w kategoriach notorium powszechnego. Podobnie powszechną jest wiedza o problemach służby zdrowia, ale też o konieczności zapobiegania przenoszenia się patogenu. Powołał opracowania naukowe oraz dokumenty o znaczeniu międzynarodowym traktujące o pandemii i specyfice wirusa. PPWIS szczegółowo opisał czas inkubacji wirusa, sposób transmisji wirusa przez bezpośredni, pośredni lub bliski kontakt z zakażonymi osobami drogą kropelkową, a także przez transmisję pośrednią (kontakt ze skażonym przedmiotem lub powierzchnią), drogą powietrzną na większe odległości (zamknięte pomieszczenia, niewystarczający obieg powietrza) oraz wskazał na możliwość zarażania innych przez osoby zakażone bezobjawowo. Wyjaśnił, że najistotniejszym w opanowaniu szerzenia zakażenia i zachorowania są unieszkodliwienie źródła zakażenia i przerwanie dróg szerzenia wirusa. PPWIS wywiódł także, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 325) zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która to materia regulowana jest u.z.z.c.z. zawierającą definicję choroby zakaźnej, choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, jak też kwarantanny i izolacji. Czas, zasady odbywania kwarantanny i izolacji reguluje szczegółowo, na dzień wydawania decyzji m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 lutego 2021 r. Powyższe obowiązywało również w dniu wydania decyzji PPIS na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. poz. 2316 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że w okresie trwania epidemii COVID-19 izolacja chorych, wyszukiwanie osób ze styczności czy nakładanie przez Państwową Inspekcję Sanitarną kwarantanny jest tak samo istotne, jak inne działania administracyjne zmierzające do ograniczenia transmisji wirusa, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, nadrzędnym celem wydanego przez PPIS nakazu jest przecięcie dróg szerzenia wirusa SARS-CoV-2, a w efekcie wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi obecnych w lokalu. Do zakażenia się koronawirusem oddechowym najczęściej dochodzi bowiem w sytuacji dłuższego (typowo ponad 15 minut) i bliskiego (odległość poniżej 2 m) kontaktu w pomieszczeniu zamkniętym z osobą już zakażoną, dlatego w zamkniętych pomieszczeniach rygory sanitarne powinny być surowo stosowane. Jak wskazał PPWIS, organ pierwszej instancji miał prawo zdecydować o nakazie zaprzestania prowadzenia przez stronę działalności na podstawie art. 27 ust. 2 uPIS bez konieczności odnoszenia się do innych aktów prawnych. Wynika to z celu tego przepisu, który organ odwoławczy scharakteryzował identycznie jak organ pierwszej instancji, podkreślając szczególny, prewencyjny charakter tej regulacji. W ocenie PPWIS, PPIS prawidłowo ocenił zaistniały podczas kontroli zakładu stan faktyczny i prawidłowo stwierdził, że zagrożenie życia i zdrowia istniało, choć zbyt ogólnie swój pogląd uzasadnił. Nie stanowi to jednak przesłanki wyeliminowania decyzji PPIS z obrotu prawnego, zwłaszcza w trybie stwierdzenia nieważności, przed którym tryb odwoławczy ma pierwszeństwo. Bezspornie odwołujący się [...] stycznia 2021 r. nie zastosował się do ograniczeń, zakazów i nakazów ujętych w rozporządzeniu wykonawczym z 26 lutego 2021 r. Zgromadzenie w jednym miejscu około 60 osób, które spożywały napoje alkoholowe i bezalkoholowe, bez zachowania dystansu społecznego, bez stosowania środków ochrony indywidulanej (maseczek) lub stosowania ich w sposób nieodpowiedni (niepełne zakrycie ust i nosa) stwarzało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, polegające na narażeniu na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2. Niewątpliwie także spożywanie alkoholu mogło zmienić ocenę zagrożenia i utrudnić prawidłowe zachowanie/stosowanie środków bezpieczeństwa. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna potwierdza i dostatecznie obrazuje zaistniałe zagrożenie. PPWIS, tak jak PPIS, nie dał wiary tłumaczeniu przedsiębiorcy o zorganizowaniu spotkania organizacyjnego Partii Przedsiębiorców. Wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 11 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. limitem osób nie jest ograniczone wyłącznie spotkanie służbowe, a takie się nie odbyło, bowiem miało miejsce zorganizowanie spotkania przypadkowych osób w dyskotece (wskazał na szatę graficzną strony przedsiębiorcy na portalu Facebook promującą otwarcie lokalu, co dowodzi zorganizowania spotkania przy obejściu prawa, a także brak dowodów uwiarygadniających wyjaśnienia strony). Istniały więc powody domniemywać, że w lokalu wystąpi sytuacja powodująca bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia, której eliminowanie i przeciwdziałanie było zadaniem organu w ramach zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2 uPIS). Zdaniem PPWIS, załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, gdyż zakaz działania klubów wprowadzony przez ustawodawcę miał na celu jak najszybsze ograniczenie bezpośredniego kontaktu między osobami potencjalnie zakażonymi i tym samym przerwanie dróg szerzenia się zakażenia w społeczeństwie. Pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu przed PPIS było więc usprawiedliwione w świetle art. 10 § 2 K.p.a., gdyż miało służyć ochronie zdrowia i życia ludzi. Nadto, zebrany przez pracowników PPIS w trakcie kontroli materiał dowodowy był na tyle wystarczający i istotny, aby w tym dniu wydać decyzję nakazującą zaprzestanie działalności Klubu, czego nie podważa zarzut wcześniejszego przygotowania decyzji. Także, zdaniem PPWIS, bez znaczenia jest błędne wskazanie w uzasadnieniu decyzji PPIS o udostępnieniu miejsc do tańczenia, w sytuacji gdy w protokole kontroli zapisu o tym nie ma. Końcowo wskazał, że stan epidemii i związane z nim zagrożenia uzasadniają wydane rozstrzygnięcie, a organy oparły się na obowiązujących przepisach prawnych oraz wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego wydawanych na zasadzie określonej w art. 8a ust. 5 pkt 2 uPIS. Skargę na decyzję PPWIS złożył do sądu administracyjnego P. L., który zarzucił naruszenie: I. art. 27 ust. 2 uPIS, bowiem podczas kontroli Klubu przez pracowników PPIS nie ujawniono okoliczności ujętych w tym przepisie, uzasadniających wydanie decyzji w przedmiocie nakazania zaprzestania działalności z uwagi na naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; II. zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) i zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) przez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy; III. art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 przez jego zastosowanie jako podstawy prawnej kontroli Klubu bez uprzedniego powiadomienia kontrolowanego podmiotu, w sytuacji gdy ten akt normatywny m.in. określa ramy i tryb postępowania mającego za zadanie zapewnienie standardów żywności, a powołując go organy nadużywają wykładni celowościowej prawa; III. art 7, 8 § 1, 77 § 1,107 § 1 pkt 6 w związku z art 107 § 3 K.p.a. przez: a) zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i wskazanie jako podstawy faktycznej rozstrzygnięcia okoliczności niewystępujących i niestwierdzonych w protokole kontroli obiektu; b) zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego, przez co organy dokonały dowolnych i mijających się z prawdą ustaleń faktycznych; c) pominięcie służbowego charakteru spotkania w Klubie mającego miejsce 29 stycznia 2021 r., które było spotkaniem organizacyjnym struktur partii "Strajk Przedsiębiorców", a uznanie osób zgromadzonych w lokalu za klientów Klubu; d) niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji PPIS (na s. 9 decyzji); IV. art. 48 ust. 1 i 2 P.p. przez przeprowadzenie [...] stycznia 2021 r. kontroli bez wymaganego ustawą uprzedniego zawiadomienia, w sytuacji, gdy: a) nie występowały przesłanki wymienione w art. 48 ust. 11 P.p. uzasadniające przeprowadzenie kontroli bez uprzedniego zawiadomienia; b) upoważnienie nr [...] do przeprowadzenia kontroli wskazywało jako jedną z przyczyn kontroli "ocenę bieżącego stanu sanitarnego sali konsumpcyjnej", a druga ze wskazanych przyczyn kontroli dotyczyła "przestrzegania przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów (...)", które zabraniają wykonywania działalności gospodarczej bez wymaganej delegacji ustawowej; c) upoważnienie do kontroli wystawiono [...] stycznia 2021 r., zatem w przeddzień spotkania organizacyjnego struktur partii – w momencie gdy Klub nie był czynny. Zdaniem skarżącego, PPIS miał uprzednio przygotowaną decyzję, na co wskazuje s. 11 jej uzasadnienia; V. art 10 § 2 związku z art. 81 K.p.a. przez uznanie, że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniały uznanie jej za niecierpiącą zwłoki w sytuacji, gdy wydanie decyzji nie przyczyniło się do ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, a postępowanie administracyjne w sprawie winno być przeprowadzone w sposób umożliwiający stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym złożenie wniosków dowodowych. Niezapewnienie tego prawa miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia z [...] marca 2021 r. Sądu Rejonowego w B. XIII Wydziału Karnego w sprawie [...] - celem wykazania, że skarżący nie popełnił wykroczenia z art. 116 § 1a Kw w związku z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Uzasadniając zarzuty skarżący powtórzył stanowisko z odwołania oraz dodatkowo wskazał na stanowisko sądu w sprawie VII SA/Wa 671/12, zgodnie z którym przepis art. 27 ust. 2 uPIS nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania administracyjnego, zatem działanie na jego podstawie musi respektować zasadę proporcjonalności. Ta zaś nakazuje organom administracyjnym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu, jak najmniejszym kosztem dla jednostek. Nakazanie skarżącemu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w drodze decyzji opatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, bez wnikliwego zbadania sprawy, stanowi rażące nadużycie prawa oraz nie sprzyja budowaniu zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Skarżący wskazał, że powołanie się przez organy na treść art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2017/625 mija się z jego ideą. Unijny prawodawca przewiduje stosowanie tego aktu w zupełnie innym katalogu postępowań niż kontrola przeprowadzona 29 stycznia 2021 r. Wykładanie celowościowe a nie wyłącznie gramatyczne tego przepisu, zdaniem skarżącego, powinno znaleźć silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych, czego w sprawie zabrakło. Skarżący powtórzył argumentację z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Op 219/20 podważającego delegację ustawową do wydania rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia związane ze stanem epidemii. Skarżący także wywiódł, że [...] marca 2021 r. Sąd Rejonowy w B. XIII Wydział Kamy po rozpoznaniu sprawy [...] dotyczącej P. L. obwinionego o naruszenie [...] stycznia 2021 r. zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, tj. o wykroczenie z art. 116 § 1a K.w. w związku z §10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii postanowił na podstawie art. 5 §1 pkt 2 K.p.s.w. - umorzyć postępowanie w sprawie. Skarżący wskazał na przeprowadzony w uzasadnieniu tego postanowienia wywód dotyczący niedopuszczalnego wprowadzenia w ww. rozporządzeniu ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, wbrew zasadom prowadzenia tej działalności wynikającym z art. 20 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że w błędzie pozostaje strona twierdząc, iż nie miał zastosowania art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2017/625. Zdaniem organu, kontrola odbywała się między innymi po linii urzędowej kontroli żywności, która jest możliwa bez wcześniejszego uprzedzenia, a wyjątki przewidziane ww. przepisem nie wystąpiły. Ponadto zastany w czasie kontroli stan faktyczny uprawniał do przeprowadzenia kontroli innych obszarów bez zawiadomienia, bowiem na miejscu stwierdzono stan bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia, nie tylko dla zgromadzonych uczestników, ale przede wszystkim dla znacznie szerszego grona społeczeństwa, na które na skutek braku zachowania reżimu sanitarnego wirus przenosiłby się w dalszej kolejności. Podczas rozprawy w dniu 24 czerwca 202 r. pełnomocnik organu wskazał, że doszło do zmiany podmiotu prowadzącego działalność w lokalu, którego zamknięcie nakazano w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.), dalej: uPIS, zgodnie z którym jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1 (higienicznych i zdrowotnych), spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia) albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Sąd w całości podziela sposób rozumienia tego przepisu wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oparty wprost na jego brzmieniu (literalnie), ale też na charakterystyce zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej i odwołujący się do wykładni funkcjonalnej nawiązującej do celów, jakie należało osiągnąć w okolicznościach niniejszej sprawy i towarzyszącej jej sytuacji epidemiologicznej w Polsce i na świecie. Nie ulega wątpliwości, że organy Inspekcji są zobowiązane do ochrony zdrowia publicznego przez sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 1 i art. 2 uPIS). Sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz działalności prewencyjnej w zakresie chorób zakaźnych organy Inspekcji realizują w formach przewidzianych w art. 3-5 uPIS a także w Rozdziale 2 uPIS "Uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej", w którym znajduje się przepis art. 27 ust. 2. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania przewidzianych w nim czynności lub wprowadzenia ograniczeń (vide np. wyrok w sprawie II OSK 2761/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielność zastosowania tej regulacji uwarunkowana jest wystąpieniem dwóch okoliczności: naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz spowodowaniem przez to naruszenie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Okoliczności te, stanowiące przesłanki materialne zastosowania ww. przepisu. muszą wystąpić łącznie. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania takich wymagań przez adresatów normy prawnej. W tym kontekście wskazać więc trzeba, na co trafnie zwrócił uwagę PPWIS, że na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-Cov-2 (Dz. U. poz. 325 ze zm.), zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nastąpiło to na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), dalej: u.z.z.c.z., zgodnie z którym w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej innych niż wymienione w wykazie, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw zdrowia może ogłosić, w drodze rozporządzenia, zakażenie lub chorobę zakaźną oraz, o ile jest znany, wywołujący je biologiczny czynnik chorobotwórczy, a jeżeli to konieczne, szczególny sposób postępowania świadczeniodawców i osób narażonych na zakażenie lub zachorowanie przez czas określony w rozporządzeniu. Przy czym do zakażenia lub choroby zakaźnej oraz wywołującego je biologicznego czynnika chorobotwórczego określonych na podstawie ust. 2 stosuje się przepisy ustawy (art. 3 ust. 3 ustawy o zapobieganiu). Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy PPWIS dwie okoliczności zakwalifikował jako uzasadniające przyjęcie "naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych": po pierwsze – nieuwzględnienie przez skarżącego jako przedsiębiorcę powszechności wiedzy o niebezpieczeństwie i sposobach rozprzestrzeniania się wirusa, ale też o sposobach zapobiegania zakażeniu i rozprzestrzenianiu się wirusa w warunkach aktywności publicznej obywateli, po drugie – niezastosowanie się skarżącego do wymagań wynikających z aktów wykonawczych wydanych na podstawie u.z.z.c.z. Obydwie te okoliczności należy ocenić jako ustalone i ocenione bez naruszenia prawa. Przede wszystkim na akceptację zasługuje stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym tzw. notorią powszechną a więc okolicznością niewymagającą dowodu, jest skala epidemii w Polsce i na świecie, śmiertelność wirusa, skutki uboczne przejścia choroby Covid-19, a zwłaszcza – co ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej - tempo i sposób rozprzestrzeniania się oraz inkubacji wirusa (droga kontaktowa, powietrzna - kropelkowa, przy braku dystansu, przy długotrwałości bliskiego kontaktu lub przebywania obok osoby, która jest zakażona objawowo bądź bezobjawowo, zwłaszcza w pomieszczeniu zamkniętym). Okoliczności te obszernie przedstawił PPWIS z powołaniem się na literaturę fachową, dane WHO oraz dane publikowane na stronach rządowych polskich, z przedstawieniem liczby zakażeń i liczby zgonów na świecie i w Polsce (ogólnie i w dacie orzekania). Wiążąc te okoliczności - powszechnie znane z racji przekazów medialnych oraz długotrwałości sytuacji epidemicznej (w Polsce oficjalnie od marca 2020 r.) - z faktem uznania zakażenia koronawirusem za chorobę zakaźną, nie może być wątpliwości, że także niezależnie od wprowadzenia konkretnych przepisów zawierających nakazy i zakazy - istniały podstawy do zastosowania art. 27 ust. 2 uPIS. Skoro bowiem, jak wykazano w sprawie, w Klubie prowadzonym przez skarżącego w dacie [...] stycznia 2021 r. znajdowało się około 60 osób, przebywały one w zamkniętej przestrzeni, nie był zachowany dystans między osobami i nie wszystkie (oprócz personelu) posiadały prawidłowo założone zabezpieczenia w postaci maseczek, które to okoliczności wynikają z protokołu kontroli oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej na płytkach CD (na zdjęciach dodatkowo jest widoczne skupisko kilkudziesięciu osób stojących przed Klubem bez zachowania dystansu społecznego) – to niewątpliwie doszło do naruszenia powszechnie znanych każdemu przeciętnemu obywatelowi wymagań higienicznych i zdrowotnych mających zapobiegać rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 i wywołanej nim choroby Covid-19. W tym więc sensie stanowisko PPWIS o możliwości zastosowania art. 27 ust. 2 uPIS "bez konieczności odnoszenia się do innych aktów prawnych" jest uzasadnione. Wskazać nadto należy, że przepisy regulujące kompetencję Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako przepisy policyjne zostały ustanowione w określonym celu – dla ochrony zdrowia publicznego. Sąd administracyjny kontrolujący pod względem legalności stosowanie tych przepisów przez Inspekcję Sanitarną musi więc uwzględniać także i ten aspekt. W kontekście więc oceny, czy organy Inspekcji naruszyły konkretne normy prawne, powinien sąd uwzględniać czy aktywność Inspekcji służy skutecznemu zabezpieczeniu ochrony zdrowia publicznego. W sprawie niniejszej na to pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie. Organy orzekające na podstawie art. 27 ust. 2 uPIS uwzględniły aktualną sytuację epidemiczną na świecie i w Polsce oraz podjęły działania zapobiegawcze i prewencyjne. Ich aktywność znajduje więc samodzielną podstawę w treści art. 27 ust. 2 uPIS mając na uwadze charakter choroby zakaźnej jaką jest Covid-19. Niezależnie od naruszenia warunków higienicznych i zdrowotnych w okolicznościach notorii powszechnej, doszło również do naruszenia warunków higienicznych i zdrowotnych wynikających z treści wprowadzonych w związku ze stanem epidemii zakazów, nakazów i ograniczeń (a więc do naruszenia regulacji normatywnych). Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.z.z.c.w., jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. Na tej podstawie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) wprowadzono w Polsce od 20 marca 2020 r. stan epidemii. Z kolegi zgodnie z art. 46a u.z.z.c.w., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b u.z.z.c.z. stanowi z kolei (w brzmieniu obowiązującym zarówno na datę przeprowadzenia kontroli jak i na datę wydania decyzji obydwu instancji w sprawie niniejszej), że w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46a można ustanowić m.in. 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czyli np. czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy); 2) czasowe ograniczenie określonych zakazów działalności przedsiębiorców, 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia, 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się, 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 46a, uwzględniając treść art. 46b oraz art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z., Rada Ministrów wydawała kolejne akty wykonawcze począwszy od rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566 ze zm.), aż po: - obowiązujące w dacie przeprowadzenia kontroli i wydania decyzji przez PPIS rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm.) – w którego § 10 ust. 1 pkt 1 (w wersji obowiązującej na dzień 28 stycznia 2021 r.) wprowadzono obowiązujący do 31 stycznia 2021 r. zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych; (-) w § 10 ust. 9 wprowadzono do 31 stycznia 2021 r. regulację, zgodnie z którą prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc; (-) w § 27 ust. 1 pkt 2 wprowadzono obowiązujący do 31 stycznia 2021 r. nakaz zakrywania ust i nosa, przy pomocy odzieży lub jej części, maseczki, maski, przyłbicy i kasku ochronnego w miejscach ogólnodostępnych, w tym na drogach, w zakładach pracy jeśli w pomieszczeniu przebywa więcej niż jedna osoba, chyba że pracodawca postanowi inaczej, w obiektach handlowych i usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach); (-) w § 28 ust. 1 wprowadzono obowiązujący do 31 stycznia 2021 r. zakaz organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach, z wyłączeniem zgromadzeń organizowanych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, albo decyzji, o której mowa w art. 26b tej ustawy, przy czym: 1) maksymalna liczba uczestników nie może być większa niż 5; 2) odległość pomiędzy zgromadzeniami nie może być mniejsza niż 100 m;(-) w § 28 ust. 2 postanowiono, że uczestnicy zgromadzenia, o którym mowa w ust. 1, są obowiązani do zachowania odległości co najmniej 1,5 m między sobą oraz do zakrywania ust i nosa, zgodnie z nakazem określonym w § 27 ust. 1; (-) w § 28 ust. 11 – do odwołania zakazano organizowania innych niż określone w ust. 1 zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem: 1) spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych; 2) imprez i spotkań do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie; do limitu osób nie wlicza się osoby organizującej imprezę lub spotkanie oraz osób wspólnie z nią zamieszkujących lub gospodarujących; - obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 447 ze zm.), w którego § 9 ust. 1 pkt 1, § 25 ust. 1 (w zakresie zakrywania ust i nosa przy pomocy maseczki) oraz § 26 ust. 1 i 11 pkt 1 i 2 - przedłużono wcześniejsze zakazy dotyczące stosowania środków profilaktycznych, zapobiegawczych oraz prowadzenia określonego rodzaju działalności i zgromadzeń. Powyższe oznacza, że wymagania higieniczne i sanitarne związane z przeciwdziałaniem Covid-19, których naruszenie stwierdziły organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie niniejszej, miały swoje umocowanie normatywne. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP) przez wprowadzenie zakazów ograniczających tę działalność mimo braku ich umocowania ustawowego (wprowadzenie w rozporządzeniu a więc akcie podustawowym, nadto na podstawie przepisu ustawowego – w tym przypadku art. 46a u.z.z.c.z., który takiego upoważnienia nie mógł delegować do rozporządzenia) i tym samym wydanie decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należy to stanowisko zdecydowanie odrzucić. Wyczerpującej wykładni w tym zakresie dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 673/21(orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego to stanowiska należy wywieść w sposób następujący: - ograniczenia praw i wolności (w przypadku rozpoznawanej sprawy: wolności działalności gospodarczej) w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, będącej wykonaniem nakazu wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Tego rodzaju ograniczenia należy zaliczyć do zwykłych środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych, a ściślej stanu klęski żywiołowej. Zakwalifikowanie tych uregulowań do zwykłych środków konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że takie ograniczenia muszą być dokonywane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, która w przypadku klęski żywiołowej jest – co do zasady – wyłączona, gdyż w stanie klęski żywiołowej stosowne przepisy konstytucyjne wyraźnie dopuszczają naruszenia większości wolności, określając jednocześnie ich zakres i intensywność; - zarówno w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego jak i stanu epidemii podstawą ogłoszenia i odwołania jest rozporządzenie, co wprost wynika z art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.c.w.; - rozporządzenie jest także podstawą wskazania rodzaju stref, w których wystąpiły stany zagrożenia lub epidemii oraz rodzaju stosowanych rozwiązań ograniczających, zakazujących bądź nakazujących określonych w art. 46b u.z.z.c.z., co wprost wynika z art. 46a pkt 2 tej ustawy; - wykładnia systemowa przepisów art. 46b i art. 46 u.z.z.c.z. prowadzi do wniosku, że rozwiązanie z art. 46b jest szczególną podstawą działania Rady Ministrów w drodze rozporządzenia. Jak wskazał NSA, nie ulega wątpliwości, że wydanie rozporządzenia jest możliwe tylko na podstawie wyraźnego przepisu kompetencyjnego, bowiem konstytucyjność takiego aktu wymaga wypełnienia wszystkich warunków z art. 92 Konstytucji RP. Rozporządzenie takie jest aktem normatywnym, co oznacza, że jest jednym ze źródeł prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, czyli jego przepisy muszą wyrażać normy generalne i abstrakcyjne. Skutkiem tego jest możliwość poddania takiego aktu kontroli konstytucyjności w trybie właściwym dla źródeł prawa, a więc na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Jak wskazał jednak NSA, w polskim porządku prawnym funkcjonują również rozporządzenia, których celem nie jest wykonanie ustawy ale stosowanie prawa. Mają one charakter aktów generalnych, jednak nie są źródłami prawa w rozumieniu konstytucyjnym art. 87 Konstytucji RP. To oznacza, że art. 92 ustawy zasadniczej nie może być wprost płaszczyzną oceny podstawy i treści takiego aktu. W konsekwencji NSA uznał, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie art. 46a u.z.z.c.z., w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 46b tej ustawy, jest w dniu zdarzenia ocenionego jako naruszenie zakazów, aktem obowiązującym równolegle do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, a wprowadzone w nim zakazy, nakazy i ograniczenia – znajdują umocowanie ustawowe w art. 46 ust. 4 jak i art. 46b u.z.z.c.z. Zarówno więc wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia jak i rozporządzenia Rady Ministrów miały podstawę ustawową i nie były aktami normatywnymi wykonującymi ustawę, ale aktami generalnymi podejmowanymi na podstawie przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego co do stanu epidemii i zagrożenia epidemicznego. Akty te mają oparcie konstytucyjne w art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, regulują materię wskazaną w ustawie, w art. 46b określając zakres rozporządzenia wydawanego przez Radę Ministrów ustawodawca przyjął metodę legislacyjnego odesłania przy redakcji tego przepisu – do art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z. W tym przepisie organ właściwy, czyli Minister Zdrowia może określić w rozporządzeniu zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności oraz czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Taki zakaz wprowadziła Rada Ministrów we wskazanych wyżej przepisach rozporządzeń z 21 grudnia 2020 r. oraz z 26 lutego 2021 r. NSA w sprawie II GSK 673/21 również wywiódł, że w przypadku stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego, gdy kontakty międzyludzkie są główną przyczyną szerzenia się zakażeń, zakaz zgromadzania się nie jest ingerencją ponadstandardową, naruszającą konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, stanowisko to w pełni należy odnieść do wprowadzonego ograniczenia działalności określonych instytucji lub zakładów pracy i określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W przypadku działalności polegającej na prowadzeniu klubów otwartych bez ograniczeń dla klientów – jest to forma gromadzenia ludności, która w przypadku specyfiki akurat wirusa SARS-CoV-2 służy jego rozprzestrzenianiu się, co wnikliwie i obszernie wyjaśnił PPWIS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego, zdaniem sądu, nieprzydatny dla sprawy niniejszej pozostaje wniosek dowodowy zgłoszony w skardze. Stanowisko sformułowane przez Sąd Rejonowy w B. w sprawie [...] nie jest tożsame z wyżej zaprezentowanym stanowiskiem NSA, które sąd w sprawie niniejszej podziela. Wskazać również należy na odrębny charakter postępowania w sprawie o wykroczenie i postępowania w przedmiocie sanitarnego nadzoru bieżącego i zapobiegawczego. Skutkuje to brakiem istnienia związania w sprawie niniejszej tak organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i sądu administracyjnego stanowiskiem i orzeczeniem sądu powszechnego. Jak wyżej wskazano, warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 uPIS jest nie tylko naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych (co wyżej wykazano jako naruszenie w warunkach notorii powszechnej i wymagań o charakterze normatywnym), ale także wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Zdaniem sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (print screeny, protokół kontroli, zdjęcia na płytce CD), oceniony w kontekście przedstawionej wyczerpująco przez PPWIS charakterystyki wirusa SARS-CoV-2 (jego rozprzestrzeniania się, inkubacji itd.) oraz wywoływanej nim choroby Covid-19, nie budzi wątpliwości co do wystąpienia tej przesłanki bez konieczności powtórnego szerszego wywodu na ten temat. Wniosku tego nie podważa ani istotnie błędne wskazanie przez PPIS o udostępnieniu w Klubie podczas kontroli miejsca do tańczenia (co skorygował PPWIS na s. 11 uzasadnienia swojej decyzji), ani wskazywany przez skarżącego powód pobytu około 60 osób w zamkniętym pomieszczeniu Klubu (spotkanie założycielskie partii). Ten ostatnio wskazany argument nie jest wiarygodny i nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, co trafnie zauważył PPWIS. Nawet jeśli, jak wskazuje skarżący, wszystkie te osoby posiadały podpisane deklaracje o ww. zamiarze pobytu i nawet jeśli kontrolujący pracownicy organu ich nie zweryfikowali, to założycielskie spotkanie partii nie jest spotkaniem służbowym ani zawodowym. Te bowiem mają charakter zobowiązaniowy wynikający z istniejącej już przynależności do struktury zawodowej lub służbowej, a nie charakter dobrowolnej obecności, czym charakteryzuje się spotkanie założycielskie. Po wtóre, treść print screenów strony portalu społecznościowego Klubu załączonych do akt sprawy jednoznacznie wskazuje na towarzyski i otwarty charakter zamierzonej działalności Klubu w dnia 29-30 stycznia 2021 r., co wyklucza wyłączenie spod zakazu zgromadzeń wynikające z § 28 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. Reasumując tę część rozważań, zdaniem sądu, wykładnia i zastosowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisu art. 27 ust. 2 uPIS znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, z którego wynika prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy i niebudząca wątpliwości jego subsumcja. Nie doszło więc do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem obydwie przesłanki zastosowania nakazu unieruchomienia zakładu wystąpiły. W szczególności bezpośredniość zagrożenia życia i zdrowia została przez PPWIS wyjaśniona odwołaniem się do charakteru wirusa, liczby śmiertelnych ofiar, łatwości zakażenia przy krótkotrwałym kontakcie nawet od osoby nie wykazującej objawów chorobowych. Zdaniem sądu, nie doszło również do innych naruszeń wskazanych w skardze, mogących prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji. Nie sposób podzielić zarzutu dotyczącego braku podstaw do przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia. Z akt sprawy wynika, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli miało swoją podstawę faktyczną w dwóch okolicznościach: wysokim prawdopodobieństwie naruszenia przepisów wprowadzających zakazy, nakazy i ograniczenia związane ze stanem epidemii (vide anonimowa interwencja, print screeny strony Klubu na portalu społecznościowym) oraz zamiarze oceny bieżącego stanu sanitarnego sali konsumpcyjnej. Skoro, a co do tego sąd nie ma wątpliwości, ww. zakazy, nakazy i ograniczenia wprowadzono ze względu na troskę o zdrowie publiczne uzasadnioną sytuacją epidemiczną krajową i światową, a więc przesłanką niebezpieczeństwa bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi - to w pełni usprawiedliwione było przeprowadzenie kontroli przedsiębiorcy bez uprzedniego zawiadomienia na podstawie art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.), dalej: P.p. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady z ust. 1 zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, polegający na możliwości odstąpienia od zawiadomienia w przypadku bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska. Dodać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 2 uPIS, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy P.p., a więc także art. 48 tej ustawy. Wskazanie więc przepisów rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. w upoważnieniu z 28 stycznia 2021 r. oraz w upoważnieniu uzupełniającym z 1 lutego 2021 r. było wystarczające i usprawiedliwione jeśli chodzi o przesłankę bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska. Z kolei "ocena bieżącego stanu sanitarnego sali konsumpcyjnej" wpisuje się w obszar prawa żywnościowego (rozumianego jako przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym – art. 3 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L nr 31, poz. 1 ze zm.), w ramach którego kontrole urzędowe bez uprzedniego zawiadomienia mogą być przeprowadzane na podstawie art. 9 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 2017/625 z 15 marca 2017 r. (bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć). Należy zauważyć, że kontrole tak w zakresie prawa żywnościowego jak i przestrzegania ograniczeń epidemicznych mają na celu skuteczną ochronę interesu publicznego w zakresie zdrowia i życia ludzi, co nie może ujść uwadze przy interpretacji podstaw prawnych przeprowadzania kontroli. Wykładnia celowościowa, kwestionowana przez skarżącego, znajduje w tym przypadku zastosowanie. Zakres kontroli nie wykraczał też poza zakres udzielonego upoważnienia (nie doszło do sytuacji, w której pracownicy PPIS skontrolowali obszar nieujęty w upoważnieniu). Nie może prowadzić do podważenia skuteczności kontroli fakt wystawienia upoważnienia nr [...] w dniu [...] stycznia 2021 r., tj. przed dniem rozpoczęcia kontroli i – jak wskazuje skarżący, przed otwarciem pomieszczeń Klubu - bowiem istotniejszy jest fakt istnienia upoważnienia w dniu kontroli. Podobnie okoliczność przedłużenia się kontroli na czas po północy [...] stycznia 2021 r. i niewskazanie w pierwotnym upoważnieniu daty [...] stycznia 2021 r. nie oznacza bezskuteczności kontroli, skoro brak w tym zakresie uzupełniono doręczając skarżącemu [...] lutego 2021 r. upoważnienie nr [...]. Sąd zauważa, że przepisy uPIS przewidują możliwość podjęcia kontroli wyłącznie po okazaniu legitymacji służbowej (przy nieprzedstawieniu upoważnienia) i w przypadkach gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska, pod warunkiem doręczenia upoważnienia nie później niż w terminie 3 dni od dnia wszczęcia kontroli. Co prawda normujący te sytuacje przepis art. 49 P.p. stanowi o takiej możliwości "w przypadkach uregulowanych w odrębnych przepisach", jednak świadczy również i o tym, że ustawodawca dostrzega sytuacje konieczności przeprowadzenia kontroli mimo nieokazania dokumentu upoważnienia. W sprawie niniejszej zaś upoważnienie istniało a jedynie na datę przed północą, podczas gdy kontrola przedłużyła się na godziny późniejsze. Odstąpienie od zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. w okolicznościach sprawy niniejszej było oczywiste wobec celu jaki miała zrealizować decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 uPIS, czyli natychmiastowego przeciwdziałania niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania zagrożeń (por. np. wyrok w sprawie II OSK 2761/15). Skoro informacje z portalu społecznościowego Klubu oraz stan na miejscu uzasadniał niezwłoczną interwencję PPIS, to wyznaczenie terminu z art. 10 §1 K.p.a. na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy zniweczyłoby zamierzony i uzasadniony w okolicznościach sprawy cel ochrony zdrowia publicznego. Ziściły się zatem przesłanki z art. 10 § 2 K.p.a. uzasadniające odstąpienie od zawiadomienia w trybie § 1 tego przepisu, w szczególności sprawa była niecierpiącą zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nadto naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na treść decyzji organu pierwszej instancji/wynik sprawy, który to wniosek znajduje uzasadnienie w analizie stanowiska strony po wydaniu tej decyzji (nie przedstawiła ona żadnych dowodów, których przedłożenie uniemożliwiło jej niewykonanie przez organ obowiązku z art. 10 § 1 K.p.a.). Te same argumenty ubezskuteczniają zarzut przygotowania decyzji przed przeprowadzeniem kontroli. Sąd jedynie zwraca uwagę, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutek związania organu co do zasady z momentem doręczenia jej stronie lub ogłoszenia (art. 110 § 1 K.p.a.) a nie z momentem podpisania. Próbę doręczenia decyzji podjęto 30 stycznia 2021 r., jednak skarżący odmówił jej przyjęcia. Zgodnie z art. 46 § 2 K.p.a., jeśli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. Stosowną adnotację uczyniono na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy. Zauważyć należy, że pełnomocnik skarżącego nie podważał wejścia decyzji do obrotu prawnego a jedynie nieodnotowanie rzeczywistej przyczyny odmowy złożenia podpisu na doręczanym w dniu kontroli egzemplarzu decyzji. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., bowiem choć zwięzłe i ogólne, uzasadnienie decyzji PPIS spełnia minimalne standardy ustanowione w tych przepisach, zaś braki w tym zakresie wyczerpująco uzupełnił organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji. Reasumując, zdaniem sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawa i zasady praworządności) oraz art. 6 K.p.a. (zasady legalizmu). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.