I SA/Wa 1867/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 1 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] oraz punkt 1 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2019 r. Prezydent [...] (Prezydent) odmówił 1. ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2 stanowiący własność [...] zajęty pod drogę publiczną, gminną ul. [...], objęty księgą wieczystą nr [...] na rzecz W.S., syna M. i J. (Skarżący), 2. odmówił uwzględnienia wniosku M.K., córki M. i J. o ustalenie odszkodowania za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2 stanowiący własność [...] zajęty pod drogę publiczną, gminną ul. [...], objęty księgą wieczystą nr [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1817) w związku z art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami"), art. 73 ust. 1, ust. 2 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 198 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872, ze zm. dalej "ustawa z 13 października 1998 r.") oraz art. 104 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organy ustaliły, że Z.C. złożył [...] grudnia 2005 r. datowany na [...] grudnia 2005 r. wniosek o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z treści wniosku wynikało, że składając go Z.C. działał w imieniu Skarżącego, przy czym do wniosku nie zostało dołączone pełnomocnictwo. Pełnomocnictwo to dołączone zostało do akt sprawy dopiero w 2016 r. Kolejne pełnomocnictwo dla Z.C. złożone zostało do akt sprawy dopiero [...] sierpnia 2017 r. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że pierwsze ze znajdujących się w aktach sprawy pełnomocnictwo, datowane na [...] października 2005 r. sporządzone zostało w dacie późniejszej niż data na nim uwidoczniona. Uznały również, że pełnomocnictwo datowane na [...] października 2005 r. i złożone przez Skarżącego do akt sprawy [...] sierpnia 2017 r. zostało uzupełnione o numer i serię paszportu polskiego Skarżącego i numer dowodu pełnomocnika Z.C. poprzez ich wpisanie w puste miejsce oznaczone kropkami. Organy obu instancji uznały zatem, że Z.C. ani w dacie złożenia wniosku ani w dniu 31 grudnia 2005 r. to jest w dacie terminu materialnoprawnego do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania nie legitymował się wiarygodnym dokumentem pełnomocnictwa do reprezentowania Skarżącego. Oznaczało to w ich ocenie, że wniosek złożony został przez pełnomocnika bez stosowanego umocowania ze strony współwłaściciela nieruchomości. Organy uznały również, że konwalidowanie czynności bez pełnomocnictwa może dotyczyć tylko przypadku, gdy czynność ta została dokonana w terminie otwartym do dokonania danej czynności cytując pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 399/15. Z tych względów w ocenie organów, Skarżący nie mógł potwierdzić skutecznie czynności złożenia wniosku z [...] grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania. Jeżeli chodzi o odmowę wypłaty odszkodowania na rzecz M.K., na skutek wniosku złożonego w toku postępowania za pośrednictwem Skarżącego, organy uznały, że złożony on został po terminie, to jest [...] lipca 2017 r. Dopiero bowiem w tej dacie Skarżący złożył do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone mu przez siostrę i datowane na [...] maja 2005 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu zarzucając decyzji organu : 1. naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 33, 40 i 64 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że pełnomocnictwo datowane na [...] października 2005 r. przedłożone przez Skarżącego do akt sprawy [...] sierpnia 2017 r. nie wskazuje na to, że Z.C. miałby być upoważniony do reprezentowania Skarżącego w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt oznaczony jako działka ewidencji nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...]m2 stanowiący własność [...], zajęty pod drogę publiczną, gminną ul. [...], objęty księgą wieczystą nr [...] podczas gdy ww pełnomocnictwo spełnia wszystkie wymogi dokumentu pełnomocnictwa określone w art. 33 k.p.a. w szczególności zostało sporządzone w formie pisemnej, zawiera oznaczenie mocodawcy i pełnomocnika, przedmiot sprawy, datę, miejscowość i podpis mocodawcy zaś elementy takie jak wykropkowanie pewnych elementów pełnomocnictwa czy dopiski (w szczególności dokonane przez Z.C.) nie prowadzą do "nieważności" pełnomocnictwa. 2. naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 33, 40 i 64 k.p.a. poprzez uznanie, po 15 latach trwania postępowania, że Z.C. nie był i nie jest pełnomocnikiem Skarżącego podczas gdy od [...] grudnia 2005 r do lipca 2020 r. traktowany był przez Prezydenta a następnie przez Wojewodę jako pełnomocnik Skarżącego o czym świadczy choćby okoliczność doręczania Z.C. wszelkich dokumentów w tym zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazywanie w nich przez urzędy, że Z.C. jest pełnomocnikiem Skarżącego a wreszcie potwierdzenie przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji Prezydenta wszelkich czynności podejmowanych w jego imieniu w przedmiotowej sprawie przez Z.C.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z [...] kwietnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), o czym poinformowano strony postępowania zakreślając termin 7 dni na ewentualne przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna w części dotyczącej Skarżącego. U podstaw rozstrzygnięcia organów legło uznanie, że potwierdzenie czynności dokonanej przez pełnomocnika działającego bez wymaganego pełnomocnictwa możliwe jest jedynie w terminie przewidzianym przez ustawę dla dokonania określonej czynności. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że potwierdzenie czynności winno być dokonane nie później niż [...] grudnia 2005 r., bowiem z tym dniem upływał termin do zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 2005 r. Termin na złożenie wniosku o odszkodowanie przewidziany w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. jest terminem prawa materialnego. Powstaje jednak pytanie, czy w razie potwierdzenia przez osobę wnoszącą o przyznanie odszkodowania wniosku złożonego przez pełnomocnika działającego bez pełnomocnictwa albo w razie późniejszego dołączenia pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu wnioskodawcy, można przyjąć, że wniosek złożony został w terminie. Przepisy k.p.a. przewidują możliwość reprezentowania strony przez pełnomocnika, wskazując jednocześnie, że pełnomocnikiem może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 32 i 33 k.p.a.). Przewidują również, że w przypadku złożenia podania niespełniającego innych wymagań ustalonych w przepisach prawa (to jest innych niż niepodanie adresu wnoszącego podanie, przy braku możliwości jego ustalenia), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że organ pierwszy raz zwrócił się do Z.C. z informację o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania pismem z [...] lutego 2006 r. informując go jednoczenie o konieczności złożenia pełnomocnictw. Pismo to nie było opatrzone żadnym rygorem. Organ ponownie wezwał Z.C. do przedstawienia pełnomocnictwa upoważniającego go do działania w imieniu Skarżącego pismem z [...] lutego 2016 r., doręczonym [...] lutego 2016 r. W piśmie tym zawarte zostało pouczenie, że nieuzupełnienie wniosku z [...] grudnia 2005 r. skutkować będzie pozostawieniem go bez rozpoznania. Z.C. w terminie wskazanym przez organ nie złożył pełnomocnictwa upoważniającego go do działania w imieniu Skarżącego. Pomimo tego organ nie zastosował rygoru wskazanego w piśmie z [...] lutego 2016 r. i nie pozostawił wniosku bez rozpoznania. Skarżący w dniu [...] października 2016 r. złożył osobiście w organie pełnomocnictwo udzielone Z.C., datowane na [...] października 2005 r. oraz wskazał, że podtrzymuje udzielone mu pełnomocnictwo. Następnie, jak wynika z notatki urzędowej z [...] marca 2017 r. Skarżący złożył do akt sprawy oryginał owego pełnomocnictwa z [...] października 2005 r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepisy kodeksu cywilnego dotyczące działania przez osobę działającą bez umocowania. Zgodnie z art. 104 k.c. jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna. Jednakże gdy ten, komu zostało złożone oświadczenie woli w cudzym imieniu, zgodził się na działanie bez umocowania, stosuje się odpowiednio przepisy o zawarciu umowy bez umocowania. W przypadku zawarcia umowy bez umocowania, jej ważność uzależniona jest od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta, przy czym druga strona może wyznaczyć osobie, w której imieniu umowa została zawarta, odpowiedni termin do potwierdzenia umowy (art. 103 § 1 i § 2 k.c.). Potwierdzenie czynności dokonanych przez osobę działającą bez pełnomocnictwa ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Tylko gdyby nie doszło do sanowania czynności zgodnie z przepisami art. 103 i 104 kc zachodziłaby podstawa do uznania, że wniosek nie został złożony w terminie a w konsekwencji do odmowy przyznania prawa do odszkodowania ( por. w zakresie możliwości potwierdzania przez mocodawcę czynności wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1753/09, wyrok WSA w Opolu z 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08, wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. II OSK 1433/06 i z 29 listopada 2013 r. II OSK 1544/12). W wyroku z 20 kwietnia 2016 r. I OSK 1464/14, NSA wprost wyjaśnił, że czym innym jest działanie pełnomocnika bez umocowania, a czym innym nieprzedstawienie w stosownym momencie dokumentu pełnomocnictwa. Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje co do zasady nieważność czynności, zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Jednak nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu, nie pociąga za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej, jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. Pogląd powyższy wyrażony został na tle przepisów dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret warszawski") i problemu uzupełnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej poprzez złożenie pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu uprawnionego. Przypomnieć należy, że przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej również miał charakter terminu prawa materialnego a więc nieprzywracalnego. W piśmie z [...] października 2016 r. Skarżący wskazał, że potwierdza pełnomocnictwo udzielone Z.C. Następnie w odwołaniu złożonym od decyzji organu pierwszej instancji wskazał wprost, że potwierdza wszystkie czynności dokonane przez niego jako jego pełnomocnika. W tej sytuacji uznać należało, że Skarżący złożył w terminie wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Organy obu instancji odmawiając Skarżącemu ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość naruszyły zatem przepisy postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w związku z art. 32 i 33 k.p.a w związku z art. 103 § 1 i § 2 k.c., błędnie przyjmując, że wniosek o wpłatę odszkodowania złożony został przez Skarżącego po upływie terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. Naruszenie to było wynikiem błędnej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. w związku z art. 32 i 33 k.p.a w związku z art. 103 § 1 i § 2 k.c., polegającym na przyjęciu, że jeżeli dla dokonania określonej czynności przewidziany jest termin o charakterze materialnym (a więc nieprzywracalnym) potwierdzenie czynności dokonanej przez osobę działającą bez pełnomocnictwa możliwe jest jedynie do momentu upływu owego terminu. Sąd wskazuje w tym miejscu, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje kwestia oceny, czy Skarżący złożył do akt sprawy pełnomocnictwo sporządzone w dacie późniejszej, niż uwidoczniona na nim. Dla rozpoznania sprawy istotne było jedynie to, że Z.C. złożył [...] grudnia 2005 r. w imieniu Skarżącego wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość a następnie Skarżący w dniu [...] października 2016 r. i ponownie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji potwierdził czynności dokonane przez swojego pełnomocnika. Podkreślenia wymaga w tym miejscu fakt, że do daty potwierdzenia czynności dokonanych przez pełnomocnika organ nie zastosował rygoru o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., pomimo wcześniejszego wezwania pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Powyższe uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia decyzji Wojewody w zakresie w jakim utrzymała ona punkt 1 decyzji Prezydenta oraz punktu 1 decyzji Prezydenta. Oznacza to, że sąd uchylił decyzje organów obu instancji w zakresie dotyczącym odmowy ustalenia i wpłaty odszkodowania na rzecz Skarżącego uznając w tej części skargę za zasadną. W konsekwencji rozpoznając ponownie sprawę organy rozpoznają złożony przez Skarżącego wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość. Skarga okazała się natomiast niezasadna w pozostałym zakresie. Sąd przypomina w tym miejscu, że Prezydent orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz Skarżącego (pkt 1 decyzji ) i na rzecz jego siostry, uczestniczki postępowania, M.K.. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta zaskarżając ją w całości, a więc również w punkcie dotyczącym swojej siostry a następnie w skardze do tutejszego sądu wnosił o uchylenie decyzji Wojewody w całości. Jak już wyżej wskazano, Sąd uznał za zasadne zarzuty dotyczące Skarżącego. Natomiast w zakresie dotyczącym uczestniczki postępowania podzielić należy ustalenia faktyczne organów obu instancji co do nieterminowego złożenia wniosku. Skarżący dopiero przy piśmie z [...] lipca 2017 r. złożył pełnomocnictwo udzielone mu przez uczestniczkę postępowania i wskazał, że wnosi o wypłatę odszkodowania również na jej rzecz. W tym zakresie bez znaczenia jest kiedy pełnomocnictwo zostało udzielone, istotne jest kiedy został złożony wniosek o wypłatę odszkodowania w imieniu mocodawcy. Skoro Skarżący złożył wniosek o wypłatę odszkodowania w imieniu siostry dopiero w 2017 r., to organy prawidłowo uznały, że wniosek ten złożony został po terminie. Sąd wyjaśnia również końcowo, że w przypadku odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust 4 ustawy z 13 października 1998 r. złożenie wniosku o odszkodowanie przez jednego z uprawnionych (wspówłaścicieli) nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania o wypłatę odszkodowania na rzecz innych (pozostałych) współwłaścicieli nieruchomości. Uzasadniając powyższe stanowisko przywołać należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 804/20 (który skład orzekający w pełni podziela) zgodnie z którym : "Skoro wspólne prawo własności wygasło z dniem [...] stycznia 1999 r. a roszczenie o odszkodowanie jest roszczeniem podzielnym, bo jest związane z wielkością udziału poszczególnych byłych współwłaścicieli, to w postępowaniu wszczynanym na wniosek (a takim jest postępowanie z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) każdy z byłych współwłaścicieli występuje samodzielnie. Innymi słowy, wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę administracyjną, chociaż tego rodzaju wnioski mogą być łącznie rozpoznawane (art. 62 kpa). Powyższe prowadzi do wniosku, iż termin do wystąpienia z wnioskiem odszkodowawczym biegnie indywidualnie dla każdego z byłych współwłaścicieli a tym samym, złożenie wniosku przez jednego z nich nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania na rzecz pozostałych byłych współwłaścicieli". W tej sytuacji nie było podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji w zakresie odmawiającym ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz uczestniczki postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi w tej części. Podstawą rozstrzygnięcia sądu zawartego w punkcie 1 wyroku był art. 145 § 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Podstawą rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 wyroku był art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego od organu zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości [...] złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...] złotych.