I OSK 804/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1079/19 w sprawie ze skargi Z.R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 9 lipca 2019 r., znak: WS-VI.7534.3.45.2019.BK w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1079/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z.R. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej także: "organ") z 9 lipca 2019 r., znak: WS-VI.7534.3.45.2019.BK w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 10 stycznia 2019 r. Starosta Krakowski (dalej także: "organ I instancji) orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr (...) położonej w obrębie (...) jednostka ewidencyjna (...) w granicach wywłaszczonej parceli (...) położonej w byłej gminie (...) na rzecz Z.R. Powyższą decyzję skarżący odebrał 28 stycznia 2019 r. Pismem z 18 lutego 2019 r., nadanym w placówce pocztowej 19 lutego 2019 r., skarżący wniósł odwołanie od wymienionej decyzji. Postanowieniem z 9 lipca 2019 r. znak: WS-VI.7534.3.45.2019.BK Wojewoda Małopolski działając m.in. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "kpa") stwierdził, że powyższe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Pismem z 13 sierpnia 2019 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1079/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że odwołanie jest środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy tęż uczestnika na prawach strony, co wynika z art. 127 § 1 kpa. Proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. W dalszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja Starosty Krakowskiego z 10 stycznia 2019 r. została doręczona skarżącemu 28 stycznia 2019 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje adnotacja o doręczeniu przesyłki pełnoletniemu domownikowi oraz czytelny podpis "K.R." z dopiskiem "odebrał (syn)". Wobec tego zastosowanie znajduje tu art. 43 zd. 1 kpa zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie było zatem skuteczne. Wobec powyższego w ocenie Sądu Wojewódzkiego bieg terminu do złożenia odwołania w kontrolowanej sprawie rozpoczął się 29 stycznia 2019 r., a zakończył 11 lutego 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 kpa jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało złożone w 19 lutego 2019 r., a więc po upływie ustawowego terminu. W sytuacji wniesienia odwołania po terminie organ odwoławczy, na podstawie art. 134 kpa wydaje postanowienie, w którym stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest ostateczne. Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego odpowiada prawu, w szczególności nie narusza art. 134 kpa. Sąd I instancji wyjaśnił także, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 134 kpa ma charakter związany i nie pozostawia organowi żadnej swobody. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Jest to bowiem okoliczność obiektywna i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa. Naruszenie tego obowiązku poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, by niedochowanie terminu do wniesienia odwołania wiązało się z naruszeniem art. 9 kpa i wyrażonej w nim zasady informowania. Decyzja Starosty Krakowskiego z 10 stycznia 2019 r. zawiera prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania od decyzji. Istotne jest natomiast to, że skarżący nie kwestionuje ustalenia, że uchybił terminowi, lecz wskazuje na okoliczności, które - w jego ocenie - uzasadniały późniejsze złożenie odwołania. Okoliczności te mogłyby, co na najwyżej, podlegać rozważeniu w kontekście złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dla stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie miały natomiast żadnego znaczenia. Przy piśmie z 23 stycznia 2023 r. skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 7, 8 i 77 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie zaistniałych wątpliwości na niekorzyść skarżącego. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. W skardze kasacyjnej powołano wyłącznie naruszenie prawa procesowego, określone w art. 174 pkt 2 ppsa. Stosownie do treści powyższego przepisu naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12 oraz z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1933/12). W pierwszej kolejności wskazać, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo powołał naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, podczas gdy podstawą prawną zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był art. 151 ppsa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ppsa nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu w formie "niezastosowania" czy też "pominięcia" danego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Treść przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota wskazanego zarzutu sprowadza się do nieuzasadnionego oddalenia skargi pomimo wystąpienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, a zatem w rzeczywistości podstawą zarzutu jest naruszenie art. 151 ppsa poprzez błędne zastosowanie. Tak zrekonstruowany zarzut może podlegać rozpoznaniu. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący naruszenie wskazanych w zarzucie przepisów postępowania łączy z naruszeniem przez organ I instancji obowiązku informacyjnego, ustanowionego w art. 9 kpa – pomimo niepowołania tego przepisu w zarzucie. W szczególności skarżący wskazuje, że został wprowadzony w błąd przez organ I instancji, albowiem po otrzymaniu decyzji z 10 stycznia 2019 r. skontaktował się telefonicznie z pracownikiem Starostwa Krakowskiego prowadzącym jego sprawę administracyjną, zwracając się z prośbą o wyjaśnienie dalszego trybu postępowania, w tym możliwości zaskarżenia niekorzystnej dla niego decyzji. W odpowiedzi pracownik starostwa miał poinformować, że w sprawie złożenie odwołania od decyzji nie przyniesie pożądanego rezultatu, a to z uwagi na konieczność złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.R. oraz wniosku o zasiedzenie nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Powyższa okoliczność nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przede wszystkim jednak nie ma ona znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Przepis art. 134 kpa obliguje bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W orzecznictwie wskazuje się przy tym jednoznacznie, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 kpa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12 i z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 268/21). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy więc od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania i to niezależnie od przyczyny tego uchybienia. Wydanie decyzji merytorycznej pomimo stwierdzonego uchybienia terminu oznaczałoby wydanie takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie kwestionuje, że decyzja z 10 stycznia 2019 r. została doręczona skutecznie 28 stycznia 2019 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta zawiera pouczenie o przysługującym odwołaniu oraz sposobie i terminie jego wniesienia. W świetle powyższych okoliczności nie może budzić wątpliwości, że termin na wniesienie odwołania, określony w art. 129 § 2 kpa upłynął bezskutecznie 11 lutego 2019 r., zaś odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej 19 lutego 2019 r., a zatem z uchybieniem terminu. Obligowało to organ do wydania na podstawie art. 134 kpa postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stanowisko organów oraz Sądu I instancji jest zatem prawidłowe. Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej jest niezasadny, gdyż wskazywane w ramach zarzutu okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od tego z jakiego powodu skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, samo uchybienie terminu jest niewątpliwe i niekwestionowane w sprawie, co automatycznie obliguje organ do wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, okoliczności podnoszone w skardze, powtórzone następnie w skardze kasacyjnej, a dotyczące wprowadzenia skarżącego w błąd podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Starostwa Powiatowego w Krakowie, mogą ewentualnie wskazywać na brak winy w uchybieniu terminu i w ten sposób stanowić argumentację przemawiającą za przywróceniem terminu do złożenia odwołania. Nie mają jednak wpływu na sam fakt uchybienia terminu, zaś w świetle art. 134 kpa sam ten fakt jest wystarczającą przesłanką do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania i zakończenia w ten sposób postępowania na etapie wstępnym. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.