III OSK 7071/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 233/21 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 27 listopada 2020 r. nr BP-DZ.412.41.2020/2 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego [...] z dnia 14 października 2020 r., nr OX-DZ.412.118.2020/6; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz P.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., II SA/Wa 233/21, oddalił skargę P.P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 27 listopada 2020 r., nr BP-DZ.412.41.2020/2, w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. P.P. (dalej: "skarżący") 2 września 2020 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] (dalej: "organ pierwszej instancji") o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Skarżący podał, że zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy z 31 stycznia 2021 r. Na dzień zwolnienia ze służby będzie posiadał 34 lata, 6 miesięcy i 3 dni wysługi wojskowej. Do wyliczenia odprawy mieszkaniowej skarżący wskazał 12 kwietnia 2017 r., w którym posiadał uprawnienia do 5 norm, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017, dalej: "ustawa o zakwaterowaniu"). Jako członków rodziny, na których miały mu przysługiwać normy z tytułu posiadanej rodziny wskazał: żonę – M.M. oraz córki H. B.(ur. [...] 1992 r.) i A. B. (ur. [...] 1995 r.). Organ pierwszej instancji decyzją z 14 października 2020 r., nr OX-DZ.412.118.2020/6 orzekł o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości [...] zł. Wskazał, że do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu uwzględnił 4 normy (3 normy z uwagi na stan rodziny oraz 1 normę z uwagi na zajmowane stanowisko). Jednocześnie podał, że nie uwzględnił normy na niezamieszkałą już ze skarżącym - córkę H.B. (obecnie B.). Skarżący w odwołaniu wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji, poprzez orzeczenie o wypłacie odprawy mieszkaniowej w wysokości [...] zł, tj. z uwzględnieniem normy na córkę H.. Po rozpoznaniu odwołania, Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy") zaskarżoną decyzją z 27 listopada 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231 i 284, dalej: "ustawa o AMW"), art. 47 ust. 5 oraz ust. 2 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw prawnych do uwzględniania przy wyliczeniu odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, więcej niż 4 norm powierzchni użytkowej. Przyjęcie dla określenia kwoty odprawy mieszkaniowej również normy na córkę, która ukończyła 25 lat, jest mężatką i zmieniła miejsce zamieszkania, byłoby sprzeczne z celem odprawy mieszkaniowej jakim jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. W ocenie organu odwoławczego, uprawnienie skarżącego do określenia dnia, na który ma zostać określona liczba norm mu przysługujących, jest fikcją prawną, jednakże w rozpoznawanej sprawie jej proste zastosowanie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym i konstytucyjną zasadą praworządności. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił ją. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że skoro art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny, to organ nie mógł odwołać się do innych reguł wykładni niż językowa i pominąć jego oświadczenie, w którym wskazał, że 12 kwietnia 2017 r. członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy, była jego żona oraz dwie córki. Na poparcie swej tezy, Sąd przywołał wyrok z 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2621/17, dotyczący odprawy mieszkaniowej, w którym NSA stwierdził m.in. "przyznanie przez organy i Sąd pierwszej instancji pierwszeństwa dyrektywom funkcjonalnym w rekonstruowaniu normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia (...) nie może być uznane za dowolne (...)". W orzeczeniu tym NSA podniósł również, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., P 6/02). Ponadto przywołując stanowisko doktryny Sąd wskazał, że oczywistym jest, iż jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich. W takiej sprawie jak rozpatrywana, nie można pominąć celu odprawy mieszkaniowej jakim jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Powyższa argumentacja, zdaniem WSA w Warszawie, prowadzi do wniosku, że potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Konkludując Sąd stwierdził, że żądanie skarżącego sprowadza się do domagania się zaspokojenia jego nieaktualnych potrzeb mieszkaniowych, które istniały przed przejściem na emeryturę, a nie potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby. Jego uwzględnienie nie tylko pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, ale wręcz nosiłoby wszelkie cechy nadużycia prawa do odprawy. Pozostawałoby bowiem bez jakiegokolwiek związku z koniecznością zapewnienia po odejściu ze służby w wojsku - potrzeb mieszkaniowych dorosłym członkom rodziny, tj. zamężnej córce, która nie zamieszkuje ze skarżącym. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucają orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: 1) art. 47 ust. 1 pkt 3 oraz art. 47 ust. 5 a także art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dokonał błędnej jego wykładni, poprzez uznanie, że skarżącemu zasadnie odmówiono wypłaty odprawy mieszkaniowej na córkę H. B. (PESEL: [...]), z uwagi na brak zamieszkiwania córki pod adresem wskazanym przez skarżącego oraz zawarciem przez nią związku małżeńskiego. Skarżący bowiem na dzień przez niego wskazany we wniosku o odprawę mieszkaniową zamieszkiwał z córką H., tworząc wspólne gospodarstwo domowe i żadnej z przesłanek skutkujących odmowną decyzją nie można skarżącemu przypisać, 2) art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracji publicznej istotnie naruszył przepisy dotyczące właściwej oceny dowodów i zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że zachodzą wobec skarżącego przesłanki do odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej na wskazanych we wniosku członków rodzinny, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego nie daje podstaw do odmowy wypłaty odprawy. Wobec powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów na zasadzie art. 203 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Pismem z 6 października 2021 r. skarżący zawnioskował o rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. "art. 7, 8, 10, 77, 80, oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c", którego skarżący upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, naruszenia przez organ przepisów dotyczących właściwej oceny dowodów i zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że zachodzą przesłanki do odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej na córkę skarżącego. W uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazano aby organy wadliwie ustaliły stan faktyczny, na podstawie którego częściowo nie uwzględniono wniosku o odprawę mieszkaniową. Kwestia nieuwzględnienia wniosku w zakresie, w którym nie wzięto pod uwagę wszystkich członków rodziny skarżącego jest wynikiem wykładni prawa materialnego dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji (która okazała się wykładnią błędną). Uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że skarżący zmierza do wykazania niewłaściwej wykładni i zastosowania prawa materialnego w niebudzącym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego stanie faktycznym sprawy. Obydwa podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, niezależnie od ich podstaw i normatywnej stylizacji, sprowadzają się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, które wyłącza możliwość wskazania przez żołnierza dowolnego dnia miarodajnego do ustalenia jego stanu rodzinnego, jako elementu koniecznego do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji pogląd co do rozumienia znajdujących w sprawie zastosowania przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych jest wadliwy a podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy jest zasadny. Rozważając występujący w rozpoznawanej sprawie problem w pierwszej kolejności należy wskazać na treść całej regulacji zawierającej sporne sformułowanie. Artykuł 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej skargą decyzji - stanowił: "Odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad (...)". W punkcie trzecim tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie do art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...)". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość stanowiska skarżącego co do wykładni zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" potwierdza jednoznacznie analiza zmian ustawodawczych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu, tj. "ilości norm". Do 2010 r. przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, a dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m² powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" (por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu w wersji do 30 czerwca 2010 r., Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398). Liczbę norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W ustępie 1 punkcie 3 artykułu 47 przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie liczba norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji. Kolejnej nowelizacji ww. przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego w oparciu o ustawę z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. b nadano art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Podkreślenia przy tym wymaga, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 - Sejm VII kadencji - dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji - druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie ww. ustawy z 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, określając zasady obliczenia i wypłacania odprawy mieszkaniowej przez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe prowadzi do wniosku, że taki zabieg legislacyjny był celowym działaniem ustawodawcy, nakierowanym na doprecyzowanie przepisu i pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia, na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej liczbę norm należnych żołnierzowi, tj. z "dnia zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej", "okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w taki sam sposób jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu. Podważyłoby to zasadę domniemania racjonalności ustawodawcy, która choć wzruszalna, to jednak w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, stanowi element konstrukcyjny państwa prawa, którego prawnym wyrazem jest przepis art. 2 Konstytucji RP. Prowadzi to zatem do wniosku, że zmiana w 2015 r. była celowa i nieprzypadkowa i miała na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazania dnia z okresu jego służby, w którym liczba norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana ww. regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, że działanie ustawodawcy przez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodzinny było działaniem celowym i zamierzonym, a nie przypadkowym niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, Dz. U. z 2022 r. poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Zasadnym jest przyjęcie, że ostatnia zmiana, dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku Sądu pierwszej instancji, miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania. Reasumując, wynik wykładni historycznej dowodzi niepoprawności poglądu organów i Sądu pierwszej instancji. Przyjęcie, że odprawa mieszkaniowa służy zaspokojeniu wyłącznie aktualnych na dzień zwolnienia ze służby potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny mogłaby prowadzić do pogorszenia sytuacji faktycznej takiego żołnierza, szczególnie uwzględniając żołnierzy z długim stażem służby, których stan osobowy rodziny zmniejszył się na skutek ukończenia przez dzieci 25 roku życia (por. art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu). Wykładnia literalna art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP może zatem służyć promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając ją od takiej okoliczności jak powyżej wskazana. Potwierdza to także regulacja dotycząca ustalania odprawy mieszkaniowej w przypadku śmierci żołnierza zawodowego (art. 47 ust. 3 tej ustawy), która z przyczyn obiektywnych nie może już spełnić powyższego celu. Akceptacja stanowiska WSA w Warszawie w procesie wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu prowadziłaby faktycznie do uznania zwrotu "w dniu wskazanym przez żołnierza" za zbędny, gdy tymczasem zasady wykładni tekstów prawnych nakazują w pierwszym rzędzie stosować językowe reguły interpretacyjne, gdyż założeniem jest językowa racjonalność prawodawcy, a więc zasada, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne do zrekonstruowania danej normy (zakaz wykładni per non est). Powyższa reguła interpretacyjna znajduje również swoje zastosowanie w poglądach judykatury. Za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa, uznał Trybunał Konstytucyjny taką wykładnię, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwała TK z 14 czerwca 1995 r., W 19/94, OTK 1995/1/23). Również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r., I KZP 19/99, zauważył, że podstawowe reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie - rzecz jasna idealizujące - o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także uchwała SN z 16 marca 2000 r., I KZP 53/99). Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, że stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z 14 grudnia 1998 r., FPS 19/98 oraz uchwała z 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA 2000/3/92). Pogląd ten jest również wyrażany w aktualnym orzecznictwie NSA (por. wyroki z 21 marca 2014 r., I GSK 871/12, 15 października 2014 r., II GSK 1328/13, 13 marca 2019 r., II FSK 790/17). Dodatkowo zauważenia wymaga, że przedstawione oceny prawne są zbieżne z jednolitym i stabilnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach – por. wyroki NSA z: 2 października 2024 r., III OSK 4886/21, 12 marca 2024 r., III OSK 4047/21, 13 lutego 2024 r., III OSK 1094/226, 6 września 2023 r., III OSK 1019/22, 2 czerwca 2022 r., III OSK 5108/21, 12 października 2022 r., III OSK 5367/21, 12 października 2022 r., III OSK 5257/21. Uwzględniając powyższą ocenę prawną Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżony wyrok. Jednocześnie, wobec wyjaśnienia istoty sprawy, rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 27 listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] z 14 października 2020 r. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględnią przyjętą w części zważającej niniejszego uzasadnienia wykładnię art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. O kosztach postępowania sądowego od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.