III OSK 7023/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2337/20 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2021 r. II SA/Wa 2337/20, oddalił skargę E. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. J. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest ustalenie braku podstaw do przyznania skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy, w przypadku gdy, ocena spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie została dokonana w sposób nierzetelny i oderwany od logiki i doświadczenia życiowego, a także została dokonana z pominięciem wyjątkowości opisanej sytuacji skarżącej dot. tego rodzaju renty, co w konsekwencji doprowadziło do nienależytego a wręcz bezpodstawnego uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanek niezbędnych do otrzymania renty; 2. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 k.p.a. przez błędne odmówienie przyznania świadczenia, pomimo że zaskarżony wyrok został oparty na całkowicie błędnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ustaleń odnośnie do tego, czy skarżąca spełniła przesłanki wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegającego na nierozpatrzeniu przez organ oraz WSA w Warszawie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy, w szczególności niedokonaniu ustaleń w zakresie obiektywnych możliwości podjęcia przez skarżącą pracy i opłacania składek, przy uwzględnieniu takich czynników jak wiek, stopień niepełnosprawności, wykształcenie, stan zdrowia, które to uchybienia miały istotne znaczenie dla ustalenia wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji skarżącej, których uwzględnienie powinno skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Prezesa ZUS przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekła się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Zauważyć na początku należy, że jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie jednak zarzut ujęty w pkt 1 skargi kasacyjnej ma bezpośredni związek z zarzutami opartymi na drugiej podstawie kasacyjnej, dlatego też muszą one zostać rozpatrzone łącznie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ustawa emerytalna) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Nie budzi wątpliwości w świetle tego przepisu, że przyznanie emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1. wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; 3. nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 4. nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Skarżąca kasacyjnie nie spełnia trzeciego z wyżej wymienionych warunków, dlatego też odmowa przyznania jej renty w drodze wyjątku była uzasadniona. Okoliczność tę zauważył wprawdzie Sąd I instancji, co wynika z argumentacji podanej na str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale nie nadał jej definitywnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie wyjaśnił dostatecznie podstaw prawnych swojego rozumowania. Uzupełniająco zatem do argumentacji Sądu I instancji wskazać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. W orzecznictwie podnosi się, że "W postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. Orzeczenie o niezdolności do pracy stanowi wprawdzie okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jednak ocena takiego orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 u.e.r.f.u.s. Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy" (por. wyrok NSA z 18.08.2020 r. I OSK 871/20, LEX nr 3200358). Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporne jest, co podniósł też Sąd I instancji, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z [...] maja 2019 r. skarżąca uznana została za osobę trwale częściowo niezdolną do pracy, a orzeczeniem tym związany był Prezes ZUS, który wydawał zaskarżoną decyzję. Częściowa niezdolność do pracy nie wyczerpuje przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej braku możliwości podjęcia pracy lub działalności ze względu na całkowitą niezdolność do pracy, a jak wskazano wyżej poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy przez lekarza orzecznika lub komisję lekarską ZUS. W tej sytuacji zarówno zarzut niewłaściwego zastosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, jak i przepisów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, dotyczących błędnej oceny materiału dowodowego w kontekście spełnienia przesłanek z powołanej normy materialnej, jak i niedokonaniu ustaleń w zakresie obiektywnych możliwości podjęcia przez skarżącą pracy i opłacania składek, przy uwzględnieniu takich czynników jak wiek, stopień niepełnosprawności – nie mogły odnieść zamierzonego skutku, przy braku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek z normy materialnej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.