VII SAB/Wa 38/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. J. na przewlekłość postępowania Starosty [...] oddala skargę 1. T. J. (dalej: "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty [...] (dalej: "organ", "Starosta") w zakresie czynności materialno - technicznej, przekazania odwołania i akt sprawy organowi II instancji. Postępowaniu prowadzonemu przez Starostę [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 133 k.p.a. 2. Starosta [...] w odpowiedzi na wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że w dniu 27 lutego 2020 r. wpłynęło do organu zgłoszenie T. J. dotyczące budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr ew. [...] w miejscowości C. W związku z brakami i nieprawidłowościami w zgłoszeniu Starosta na podstawie artykułu 30 ust. 5c - ustawy Prawo budowlane (dalej: "p.b.") postanowieniem z [...] marca 2020 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 14 dni określonych w postanowieniu braków i nieprawidłowości. Postanowienie zostało wysłane za pośrednictwem platformy e-puap w dniu 11 marca 2020 r. Termin uzupełnienia zgłoszenia upłynął w dniu 25 marca 2020 r. W związku z brakiem uzupełnienia, decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., Starosta [...] wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia T. J. z [...] lutego 2020 r. dotyczącego budowy ww. dwóch budynków gospodarczych. Odwołanie od ww. decyzji w dniu 28 kwietnia 2020 r. za pośrednictwem platformy e-puap złożył T. J. W dniu 4 maja 2020 r. za pośrednictwem platformy e-puap Wojewoda [...] przekazał do organu odwołanie T. J. na ww. decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. celem ustosunkowania się do zawartych w nim zarzutów i nadanie biegu w sprawie (w trybie art. 132 § 1 i 2 k.p.a., względnie art. 133 k.p.a.). W odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z 4 maja 2020 r. organ w dniu 27 października 2020 r. przesłał akta sprawy zgłoszenia T. J. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., Delegatura - Placówka Zamiejscowa w R. - zgodnie ze zleceniem Wojewody [...]. W dniu 16 listopada 2020 r. Wojewoda [...] wniósł o pilne przekazanie na adres skrzynki e-puap [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. oryginału odwołania T. J., wniesionego za pośrednictwem platformy e-puap, a także przekazanie zgłoszenia zamiaru budowy, które zostało złożone przez Inwestora za pośrednictwem platformy e-puap oraz pozostałe pisma T. J., które wpłynęły w formie elektronicznej. W odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z 16 listopada 2020 r. Starosta w dniu 9 grudnia 2020 r. przekazał za pośrednictwem skrzynki e-puap oryginał odwołania T. J. wniesiony za pośrednictwem platformy e-puap, pozostałe pisma T. J., które wpłynęły w formie elektronicznej, a także zwrotne poświadczenia odbioru. W dniu 14 grudnia 2020 r. za pośrednictwem skrzynki e-puap Wojewoda [...] wniósł o pilne wyjaśnienie w jaki sposób została doręczona T. J. decyzja nr [...] oraz postanowienie organu powiatowego z dnia [...] marca 2020 r. a także wniósł o przekazanie Urzędowych Poświadczeń Doręczenia. W odpowiedzi na pismo z dnia 14 grudnia 2020 r. organ poinformował Wojewodę, że decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia z dnia 11 marca 2020 r. zostały wysłane do T. J. za pośrednictwem platformy e-puap., natomiast jedynym potwierdzeniem nadania ww. pism przez e-puap jest informacja w systemie elektronicznego zarządzania dokumentacją, że "dokument został wysłany" ponieważ T.J. nie dopełnił obowiązku potwierdzenia odbioru pisma w systemie e-puap w wyniku czego organ nie ma możliwości pobrać czy też wydrukować lub przekazać urzędowego potwierdzenia odbioru. W związku z powyższym w załączeniu przekazano również kompletną dokumentację zawartą w systemie elektronicznego zarządzania dokumentacją Starostwa [...]. W dniu 30 grudnia 2020 r. skarżący, na podstawie art. 37 k.p.a. złożył ponaglenie do Starosty w sprawie przekazania odwołania. Wniósł o : - niezwłoczne przekazanie Wojewodzie [...], odwołania od decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2020r. wraz z aktami sprawy, - wskazanie przyczyn naruszenia art. 133 k.p.a. przez Starostę [...], - przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wskazania osób odpowiedzialnych za ww. bezczynność i opieszałość oraz przekazanie informacji o zastosowaniu względem tychże pracowników oraz osób nadzorujących - środków dyscyplinarnych. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Wojewoda [...] zlecił Staroście [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu: - ustalenia daty odbioru przez skarżącego postanowienia Starosty [...] z [...] marca 2020 r. oraz decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., - przekazanie w formie elektronicznej, na adres skrzynki e-puap [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. oryginałów dokumentów, z których wynikają ww. terminy. Starosta prowadził dodatkowe postanowienie wyjaśniające w sprawie na zlecenie Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 2021 r. 3. W odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że skarga T. J. dotyczy bezczynności i przewlekłości realizowanej czynności materialno-technicznej, przekazania odwołania i akt sprawy organowi II instancji. Starosta wyjaśnił, że bezczynność i przewlekłość wskazana przez skarżącego wynika z: - wpływu odwołania od decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., za pośrednictwem platformy e-puap, dodatkowo za pośrednictwem organu II instancji, co opóźniło bieg sprawy, - przebywania pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie sprawy na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i związany z tym brak odczytania w elektronicznym systemie zarządzania dokumentacją przez osoby upoważnione do zastępowania pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie sprawy, - pandemii koronawirusa, ponieważ pracownicy Starostwa przebywają na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, kwarantannach oraz izolacjach. W związku z powyższym uchybienie przez organ terminowi na przekazanie odwołania T. J. nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto na dzień wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość, odwołanie skarżącego wraz z aktami sprawy zostało przekazane do organu II instancji. Jednocześnie Starosta poinformował, że w dniu 27 października 2020 r. przesłał akta sprawy zgłoszenia T. J. dotyczące budowy dwóch budynków gospodarczych na działce nr ew. [...] do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., Delegatura - Placówka Zamiejscowa w R. - zgodnie ze zleceniem Wojewody [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] marca 2021 r. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z odwołaniem T. J. od ww. decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. - uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. i umorzył postępowanie organu I Instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego "w zakresie czynności materialno - technicznej, przekazania odwołania i akt sprawy organowi II instancji". Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Na bezczynność organu pierwszej instancji, który tej czynności nie dokonuje w terminie - a więc w istocie sprawia, że wniesione odwołanie pozostaje bez rozpoznania - służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3671/18; wyrok WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 165/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 195/19). Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W przypadku skarg na bezczynność (przewlekłość), kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność (przewlekłość) nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Zatem powoływanie się przez organ na okoliczności związane z przebywaniem pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie sprawy na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i pandemię koronawirusa – nie miały w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie skarżącego z 30 grudnia 2020 r. – w aktach sprawy). Zgodnie z art 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. 2. Podkreślić należy, że sprawa zainicjowana odwołaniem skarżącego od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. ostatecznie została zakończona wydaniem decyzji Nr [...] w dniu [...] marca 2021 r. przez Wojewodę [...], w której na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylono decyzję i umorzono postępowanie organu I Instancji a więc - po wniesieniu - przez skarżącego skargi zarejestrowanej w niniejszej sprawie (skarga w postaci dokumentu elektronicznego datowana jest na dzień 12 stycznia 2021 r.). Okoliczność tę Sąd miał na uwadze badając dopuszczalność złożonej skargi, w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej 22 czerwca 2020 r. pod sygnaturą II OPS 5/19, zgodnie z którą "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W ocenie Sądu, wskazaną uchwałę można odpowiednio zastosować również do spraw odnoszących się do kognicji sądu administracyjnego przewidzianej w art. 3 2 pkt 9 p.p.s.a. Przekazana Sądowi dokumentacja nie pozostawia również wątpliwości, co do faktu, że przed wniesieniem skargi skarżący złożył wymagane ponaglenie w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono przewlekłe działanie Starosty [...] związane z przekazaniem Wojewodzie [...] odwołania i akt sprawy T. J. od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Jak stanowi art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Jak z powyższego wynika, art. 133 k.p.a. ustanawia 7-dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. W świetle cytowanego przepisu organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie tzw. samokontroli, jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Przesłanie odwołania organowi wyższej instancji, należące do obowiązku organu pierwszoinstancyjnego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 2066/18). Należy podkreślić, że organ pierwszej instancji obowiązany jest nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest, jego zdaniem, niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygania w kwestii dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy - zgodnie z art. 134 k.p.a. Należy podkreślić, że takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w piśmiennictwie (por.: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2016, uw. 1 do art. 133; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2017, art. 133 Nb 1; K. Glibowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, W. 2017, art. 133 Nb 3; por. też wyrok WSA z 23 lutego 2012 r., II SA/Wa 2457/11). Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Na bezczynność organu pierwszej instancji, który tej czynności nie dokonuje w terminie - a więc w istocie sprawia, że wniesione odwołanie pozostaje bez rozpoznania - służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 133 Nb 1; por. też postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1704/16). 3. Z okoliczności badanej sprawy wynikają następujące ustalenia faktyczne, mające zasadnicze znaczenie dla sprawy: - pismem z 28 kwietnia 2020 r. (przekazanym przez e-PUAP) skarżący odwołał się od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r.; - w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z 16 listopada 2020 r. Starosta [...] w dniu 9 grudnia 2020 r. przekazał za pośrednictwem skrzynki e-puap oryginał odwołania T. J. wniesiony za pośrednictwem platformy e-PUAP, pozostałe pisma T. J., które wpłynęły w formie elektronicznej, a także zwrotne poświadczenia odbioru; - skargę do WSA w Warszawie na bezczynność i przewlekłość postępowania wniósł T. J. w dniu 12 stycznia 2021 r. - w dniu [...] marca 2021 r. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z odwołaniem T. J. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. - uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. i umorzył postępowanie organu I Instancji. Przypomnieć należy, że celem skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postepowania) jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W konsekwencji w przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji pozostaje w zwłoce w wydaniu tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. W przypadku, gdy taka sytuacja zachodzi w dacie orzekania, sąd wydaje wyrok na podstawie art. 149 p.p.s.a., zobowiązując organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia), wydania innego aktu, bądź podjęcia czynności. Jeżeli natomiast organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) lub dokonał czynności przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego - skarga ta powinna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W analizowanej sprawie nie ulega wątpliwości to, że organ I instancji przesłał akta sprawy i odwołanie przed datą wpływu skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty [...] w realizowaniu czynności materialno-technicznej przekazania odwołania i akt sprawy organowi II instancji. Ponadto, w dniu orzekania przez Sąd w obrocie prawnym była już również decyzja organu II instancji, w której uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postepowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazano bowiem, że skoro pismo skarżącego z 27 lutego 2020 r. nie stanowiło zgłoszenia robót budowlanych, ani tym bardziej wniosku o pozwolenie na budowę, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł wydać decyzji wnoszącej sprzeciw. Brak przedmiotu postępowania powoduje bowiem to, że zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji. Na marginesie należy wskazać również na to, że z merytorycznego punktu widzenia niniejsza sprawa (w zakresie bezczynności i przewlekłego przekazania odwołania i akt sprawy organowi II instancji) nie powinna być przedmiotem ani postepowania administracyjnego ani tym bardziej postępowania sądowego (biorąc oczywiście pod uwagę "zdrowy rozsądek"). To błędy organów i związane z tym ewidentne uchybienia w zakresie odpowiedniego rozumienia przepisów prawa w kontekście danej sytuacji faktycznej i prawnej, ale też kontynuowanie postępowania administracyjnego przez skarżącego w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania, które w ostateczności zostało umorzone – prowadzi do rozstrzygnięć niepotrzebnie angażujących organy i skarżącego. Przypomnieć bowiem należy, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. 5. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.