II OSK 79/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 909/20 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2020 r. nr WOP.7721.82.2020.PG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 909/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P.S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej PWINB) z dnia 3 listopada 2020 r., nr WOP.7721.82.2020.PG, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 maja 2020 r., zatwierdzającą N. i R. D. projekt budowlany zamienny dotyczący dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami oraz infrastrukturą towarzyszącą usytuowanych na terenie działki nr [...] w miejscowości Ż., gmina Ż.; wydającą pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. budynków i zobowiązującą inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P.S. podnosząc zarzut naruszenia: 1. art 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), art. 90 p.p.s.a., art. 30 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym - pomimo złożenia przez skarżącego wniosku o wyznaczenie rozprawy - co doprowadziło do pozbawienia przez Sąd skarżącego konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i w efekcie doprowadziło do wydania wadliwego wyroku, a także skutkuje nieważnością postępowania sądowego, stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 2. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, w ten sposób, że ich uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie doprowadziło do uchylenia skarżonych decyzji, tj.: - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., poprzez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku wadliwego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji, w tym wadliwe przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy; - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie objawiające się w błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone interesy osób trzecich, podczas gdy interesy te zostały w sposób oczywisty naruszone, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego wobec tego, iż przywołane w skardze do WSA wady zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego powinny skutkować uwzględnieniem skargi a nie jej oddaleniem. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. że kontrola projektu budowlanego zamiennego odbywa się na zasadach przewidzianych w przepisach art. 35 Prawa budowlanego. Zgodność miejsc parkingowych z przepisami § 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, nie może być pozostawiona bez oceny, w szczególności w oderwaniu od ochrony interesów osób trzecich. Konieczna jest w projekcie zagospodarowania działki taka kwalifikacja parkingu, jako odrębnej budowli lub urządzenia budowlanego, a następnie ocena sposobu i zakresu oddziaływania tego obiektu na otoczenie, z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 19 rozporządzenia, a także wykazania tego oddziaływania w projekcie budowlanym zamiennym, w myśl wymagań art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, w odniesieniu do parkingu organy nadzoru budowlanego nie sprawdziły wyczerpująco zgodności projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) z wymogami odnoszącymi się do usytuowania obiektu i działki. W aspekcie naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich najistotniejsze jest zaś zbadanie, na ile odległość parkingu w stosunku do sąsiednich działek, narusza uzasadnione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zdaniem skarżącego zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy nadzoru budowlanego w istocie uznały, że sposób sporządzenia projektu zagospodarowania działki pod względem technicznym został pozostawiony do uznania projektanta. W rezultacie zaś organy i Sąd nie poddały projektu budowlanego należytej kontroli pod względem zagospodarowania terenu, w tym usytuowania parkingu. Choć Sąd pierwszej instancji zasygnalizował, że wskazywana przez skarżącego uciążliwość ma aspekt cywilnoprawny (korzystanie z nieruchomości - art. 140 k.c. i stosunki sąsiedzkie art. 144 k.c.), to na etapie administracyjnym nie należy jednak w niektórych sytuacjach zupełnie pomijać tego rodzaju zagadnień i przenosić ich wyłącznie na grunt sporów cywilnoprawnych. Co do zasady, doprowadzenie wykonanych robót do staniu zgodnego z prawem nie może być osiągane wyłącznie poprzez kolejne działania sprzeczne z pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym. Czynności przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego powinny minimalizować naruszenia dotychczas dokonane, a nie powiększać zakres odstąpień od pierwotnego projektu bez poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obie te podstawy zostały powołane we wniesionym środku odwoławczym. W pierwszej jednak kolejności, jako najdalej idący, NSA ocenił zarzutu co do nieważności postępowania sądowego. Skarżący kasacyjnie tej kwalifikowanej wady postępowania sądowego I instancji dopatruje się w rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, co doprowadziło, w jego ocenie, do pozbawienia konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy. Zarzutu tego nie można podzielić. Jak wynika z akt sądowych sprawy, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 10 maja 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374, ze zm.), sprawę skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano m.in. pełnomocnika skarżącego kasacyjnie (zawiadomienie doręczono w dniu 18 maja 2021 r.). Poinformowano jednocześnie strony, że informację o terminie posiedzenia niejawnego można uzyskać w Biuletynie Informacji Publicznej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podano również adres strony internetowej gdzie taka informacja się znajduje. Zarządzeniem z dnia 24 maja 2021 r. termin posiedzenia niejawnego wyznaczono na dzień 30 czerwca 2021 r. W tym też dniu zapadł zaskarżony wyrok. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Bezpośrednim celem ustanowienia oraz stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID była, między innymi, ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Dlatego przepis art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy niewątpliwie należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). Ustanawia on szeroki margines uznania zasadności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego posłużenie się normą w nim zawartą w dacie rozpoznania skargi przez Sąd I instancji nie może być traktowane jako nieuzasadnione, tj. niepowiązane z rozważeniem przesłanek prawnych umożliwiających takie działanie. W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego i sam zaskarżony wyrok, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron i uczestników postępowania o posiedzeniu niejawnym, co umożliwia im zajęcie stanowiska w formie pisemnej. Skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, to oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że NSA jest związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było konieczne z uwagi na dostrzeżone jej błędy konstrukcyjne. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym (w zdaniu pierwszym) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, wyjaśnić należy, że naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną jedynie wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, tj. wykroczył poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z postawionego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby jej autor wykazał zaistnienie takiej sytuacji. Wiąże on natomiast naruszenie tego przepisu z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., próbując wykazać wadliwość ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowania wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2022 r., sygn. I OSK 1888/21, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 1734/21). Ponadto przywołane przez skarżącego przepisy k.p.a. mają zastosowanie w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy administracji publicznej. Efekt ustaleń i ocena dowodów następuje już w decyzji administracyjnej, zatem to ewentualnie uzasadnienie decyzji wskazuje, jaki stan sprawy przyjął, jakie okoliczności uznał za uzasadnione i tym samym jakie przepisy prawa materialnego do tak ustalonego stanu sprawy zastosował. Jedynym dowodem jaki oceniały organy nadzoru budowlanego był zamienny projekt budowlany. Uznały, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 3 stycznia 2019 r. wydaną przez Burmistrza Gminy Ż., uwzględnia wykonane roboty budowlane oraz prace do realizacji opisane w projekcie budowlanym zamiennym. Organy uznały, że inwestor wykonał zatem w całości obowiązek nałożony decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r. Sąd wojewódzki uznał stanowisko organów za prawidłowe, zaś skarżący kasacyjnie skutecznie tego stanowiska Sądu nie zakwestionował. Brak jest zatem podstaw do uznania, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wadliwy. Kolejny zarzut kasacyjny dotyczył naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie objawiające się w błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone interesy osób trzecich, podczas gdy interesy te zostały w sposób oczywisty naruszone. Przypomnieć należy, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie ocena poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w ramach projektowania i budowy obiektu budowlanego dokonywana jest z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa publicznego i obejmuje obszar oddziaływania obiektu. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie postępowania o pozwolenie na budowę następuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy wprowadzają określone wymogi, czy ograniczenia. Właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje zatem ochrona przed sposobem zabudowy nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zabudowy koliduje z jego prawnie (a nie jedynie faktycznie) chronionym interesem (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. II OSK 1262/22). Powoływany zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego skarżący kasacyjnie łączy naruszeniem z § 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie wskazuje przy tym żadnej jednostki redakcyjnej tego przepisu (a liczy ona 7 ustępów, dzielących się jeszcze na mniejsze jednostki redakcyjne). Z uwagi jednak na to, że § 19 powołanego rozporządzenia dotyczy generalnie odległości stanowisk postojowych od granicy działki, zatem należało przyjąć, że naruszenie swoich interesów skarżący kasacyjne dopatruje w usytuowaniu miejsc postojowych. Jak natomiast wynika z dokumentacji projektowej, działka będąca własnością skarżącego nie graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją (rozdziela je droga). Nie można zatem przyjąć, że projektowany sposób zabudowy miejsc postojowych koliduje z jego prawnie chronionym interesem. Tym samym Sąd I instancji trafnie wskazał, że skoro miejsca postojowe zostały zaprojektowane na terenie inwestycji, bezzasadne są twierdzenia, że właściciele działek sąsiednich będą mieli utrudniony dostęp do wyjazdu, a droga dojazdowa będzie nieprzejezdna dla samochodów osobowych, w szczególności służb komunalnych czy pojazdów uprzywilejowanych. Sposób ich umieszczenia na działce inwestorów powoduje, że nie stanowią one przeszkody dla korzystania z ciągu komunikacyjnego na działce na [...] przez pozostałych mieszkańców okolicy czy pojazdy uprzywilejowane. Nie jest także zasadny ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Zauważyć należy, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Skarżący kasacyjnie połączył go zaś z naruszeniem art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, których to Sąd administracyjny nie mógł wprost naruszyć, ponieważ nie był uprawniony do ich bezpośredniego stosowania. Skoro innych zarzutów w skardze kasacyjnej nie podniesiono, a te, na które powoływał się skarżący okazały się nieusprawiedliwione, zatem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.