II SO/Wa 10/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. G. o wymierzenie grzywny Radzie Miasta P. za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy p o s t a n a w i a: oddalić wniosek o wymierzenie grzywny Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. A. G. (dalej: "wnioskodawca") zażądał wymierzenia grzywny Radzie Miasta P. (dalej: "Rada", "organ") za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jego skargi z [...] grudnia 2020 r. na odmowę wstępu na sesję Rady prowadzonej z wykorzystaniem środka porozumiewania się na odległość. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wyjaśnił, że domagał się umożliwienia mu udziału w sesji Rady w dniu [...] listopada 2020 r. poprzez zalogowanie się do aplikacji, a w odpowiedzi odmówiono mu dostępu do aplikacji, informując o możliwości uczestniczenia poprzez połączenie telefoniczne wykonane na numer przeznaczony dla mieszkańców. W dniu [...] grudnia 2020 r. wnioskodawca wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – za pośrednictwem organu - skargę na odmowę wstępu na sesję Rady. Organ winien podjąć uchwałę o przyjęciu treści odpowiedzi na skargę, przekazaniu skargi do sądu i upoważnieniu Prezydenta do wykonania uchwały, lecz [...] stycznia 2021 r. bezskutecznie upłynął ustawowy termin na wykonanie tego obowiązku. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że według jego wiedzy, Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent") przekazał tut. Sądowi jego skargę. Tymczasem z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wprost wynika, że skargę składa się za pośrednictwem organu, którego czynność jest skarżona. Jednak skarga wnioskodawcy nie trafiła pod obrady Rady i została samodzielnie przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie przez Prezydenta, co narusza przepisy p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Rada wniosła o jego oddalenie oraz obciążenie wnioskodawcy kosztami postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podał, że w dniu [...] grudnia 2020 r. wpłynęła do Urzędu Miasta P. Urzędu skarga wnioskodawcy, a [...] grudnia 2020 r. Prezydent przekazał ją wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ustosunkowując się do argumentacji wniosku Rada powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2016 r. (dalej: "NSA"), sygn. akt II OSK 3068/14, w którym stwierdzono, iż zgodnie z uchwałą NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 54 § 1 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z kolei przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł (M.P. z 2021 r., poz. 137). Zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a., do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w ww. przepisie (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, NSA wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie kwestionował terminu przekazania skargi tut. Sądowi (powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 35/21), lecz podważał kompetencje Prezydenta w zakresie przekazania, wskazując, że powinna to uczynić Rada, bo to jej czynność (w postaci odmowy dostępu do aplikacji umożliwiającej wnioskodawcy udział w sesji Rady za pośrednictwem środka porozumiewania się na odległość) jest przedmiotem jego skargi. Z tego stanowiska wywodził, iż skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy nie została skutecznie przekazana, a zatem doszło do naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. Pogląd wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Natomiast wedle art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz. To gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego i wreszcie to gmina prowadzi gospodarkę finansową (vide art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art.43, art. 51, art. 64, art. 84 ww. ustawy). Zatem podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. W konsekwencji skoro podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynność w jej imieniu, to właśnie gmina (miasto) jest adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny za nieprzekazanie do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (vide postanowienie NSA z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OZ 1155/13). Oznacza to, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia, którego upatruje wnioskodawca. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.