III SA/Gd 1029/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Nr XX/646/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2. W dniu 24 czerwca 2020 r. Rada Miasta Gdyni – na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.k.") - podjęła uchwałę Nr XX/646/20 w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 3234), stanowiącą, że: § 1. Ustala się zasady korzystania z obiektów - cmentarzy komunalnych, dla których podmiotem prowadzącym jest Gmina Miasta Gdyni. § 2. ust. 1. Cmentarze komunalne, o których mowa w § 1 udostępniane są osobom fizycznym, osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej dokonującym czynności związane z pochówkiem, ekshumacją, kultem pamięci, lub pracami budowlano-kamieniarskimi; ust. 2. Korzystanie z cmentarzy komunalnych, o których mowa w §1 odbywa się zgodnie z odpowiednimi regulaminami ustalonymi przez Prezydenta Miasta Gdyni. § 3. Powierza się Prezydentowi Miasta Gdyni uprawnienia do ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów - cmentarzy komunalnych, o których mowa w § 1. § 4. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dnia od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze komunalne są zaś obiektami użyteczności publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. ograny stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zadecydować o powierzeniu organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego podejmowania decyzji m.in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pismem z dnia 31 sierpnia 2020 r. Wojewoda Pomorski (zwany dalej także "skarżącym") - na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") - zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej § 2, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g., polegające na scedowaniu kompetencji rady gminy, w tym wypadku Rady Miasta Gdyni, w zakresie określenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych, na organ wykonawczy gminy, w przedmiotowej sprawie na Prezydenta Miasta Gdyni, podczas gdy żaden przepis prawa nie daje podstaw prawnych do przekazania przez organ stanowiący gminy kompetencji do wydania aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organowi wykonawczemu gminy, i wniósł – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XX/646/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych w zaskarżonej części tj. § 2 uchwały, a także o zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 24 czerwca 2020 r. Rada Miasta Gdyni podjęła uchwałę Nr XX/646/20 w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych, zwaną dalej "uchwałą", a uchwała ta została doręczona Wojewodzie Pomorskiemu w dniu 26 czerwca 2020 r. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada Miasta Gdyni wskazała art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.g.k. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 4 ust. 2 u.g.k. stanowi, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. W przepisie zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ustawodawca postanowił, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazując w podstawie prawnej uchwały wyżej przytoczone przepisy prawa Rada Miasta Gdyni uchwaliła w § 2 ust. 1 tego aktu, że: "Cmentarze komunalne, o których mowa w § 1 udostępniane są osobom fizycznym, osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej dokonującym czynności związane z pochówkiem, ekshumacją, kultem pamięci, lub pracami budowlano-kamieniarskimi". W myśl postanowień § 2 ust. 2 uchwały: "Korzystanie z cmentarzy komunalnych, o których mowa w § 1 odbywa się zgodnie z odpowiednimi regulaminami ustalonymi przez Prezydenta Miasta Gdyni". Mając na uwadze przytoczone przepisy uchwały, Rada Miasta Gdyni postanowiła, że to regulaminy ustalone przez Prezydenta Miasta Gdyni będą regulować sposób korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy Miasta Gdyni. W związku z powyższym stwierdzić należy, że Rada Miasta Gdyni scedowała swoje kompetencje w zakresie wydania aktu prawa miejscowego w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej na Prezydenta Miasta Gdyni. Zgodnie jednak z art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Wyjątek dotyczy przepisów porządkowych, gdzie zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g. w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia. Zarządzenie takie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy i traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. Mając na uwadze treść art. 41 ust. 1 u.s.g., w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta Gdyni działając bez podstawy prawnej przekazała uprawnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, do których zalicza się również cmentarze komunalne, na organ wykonawczy gminy, czyli w tym wypadku na Prezydenta Miasta Gdyni. W ocenie organu nadzoru przekazanie kompetencji w tym zakresie przez radę gminy musiałoby mieć ustawowe podstawy prawne. Za zasadnością przyjęcia takiego stanowiska świadczą przytoczone przepisy ustawy o gospodarce komunalnej, na podstawie których Rada Miasta Gdyni postanowiła w § 3 uchwały o przekazaniu uprawnienia w zakresie ustalania cen i opłat za korzystanie z obiektów - cmentarzy komunalnych Gminy Miasta Gdyni, Prezydentowi Miasta Gdyni. Rada Miasta Gdyni w tym zakresie działała na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., który to przepis wprost pozwala na powierzenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku kompetencji rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują możliwości powierzenia tych uprawnień organowi wykonawczemu gminy. Skarżący podkreślił, że nie stanowi również podstawy prawnej do przekazania kompetencji, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na organ wykonawczy gminy przepis prawa zawarty w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1473 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Zarządzać, czyli według słownika języka polskiego wydawać polecenia, kierować, sprawować nad czymś zarząd, nie oznacza upoważnienia do określenia zasad i trybu korzystania z cmentarzy komunalnych, będących gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. A zatem zarządzanie przez Prezydenta Miasta Gdyni cmentarzami komunalnymi na terenie Gminy Miasta Gdyni winno opierać się o powszechnie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, ale również z uwzględnieniem uchwalonych w formie aktu prawa miejscowego przez Radę Miasta Gdyni zasad i trybu korzystania z cmentarzy komunalnych. Uchwalenie w formie aktu prawa miejscowego zasad korzystania z cmentarzy komunalnych, dla których podmiotem prowadzącym jest Gmina Miasta Gdyni jest wyłączną kompetencją Rady Miasta Gdyni. Mając na uwadze wskazane przepisy prawa Rada Miasta Gdyni działając bez podstawy prawnej przekazała swoje kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., Prezydentowi Miasta Gdyni, a zatem uchwała w części obejmującej § 2 ust. 2 w sposób istotny narusza prawo. Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że wnosi także o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 uchwały, ponieważ przepis prawa zawarty w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie stanowi upoważnienia dla rady gminy do określania podmiotów, którym udostępnia się cmentarze komunalne. Regulacje prawne w tym zakresie wynikają z ogólnych przepisów obowiązującego prawa, w szczególności ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz z Kodeksu cywilnego. Mając to na uwadze, w ocenie Wojewody art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g. stanowi podstawę prawną do wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nie stanowi natomiast podstawy prawnej do przekazania w tym zakresie kompetencji organu stanowiącego gminy organowi wykonawczemu gminy, dlatego postanowienia uchwały w części zaskarżonej w sposób istotny naruszają prawo. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 22 października 2020 r., Rada Miasta Gdyni, przyjmując przedstawioną przez Wojewodę Pomorskiego argumentację, wyjaśniła, że przedmiotowa uchwała zostanie zmieniona w taki sposób, że zakwestionowany w skardze zapis § 2 zostanie zastąpiony stwierdzeniem o przyjęciu przez Radę Miasta Regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych, którego brzmienie znajdzie się w załączniku do uchwały. Taki projekt uchwały o zmianie zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem zawierającym Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych został już przedłożony Radzie Miasta i będzie procedowany na sesji w dniu 28 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy – w rozpoznawanej sprawie - stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyroki NSA o/z we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 oraz wyrok NSA o/z w Gdańsku z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 2083/10). Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniesionej skargi Wojewoda Pomorski uczynił § 2 uchwały Nr XX/646/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych, w którym stwierdzono, że cmentarze komunalne, dla których podmiotem prowadzącym jest Gmina Miasta Gdyni udostępniane są osobom fizycznym, osobom prawnym oraz jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej dokonującym czynności związane z pochówkiem, ekshumacją, kultem pamięci, lub pracami budowlano-kamieniarskimi (ust. 1), zaś korzystanie z cmentarzy komunalnych, dla których podmiotem prowadzącym jest Gmina Miasta Gdyni odbywa się zgodnie z odpowiednimi regulaminami ustalonymi przez Prezydenta Miasta Gdyni (ust. 2). Skarżący w odniesieniu do § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g., polegające na scedowaniu kompetencji Rady Miasta Gdyni w zakresie określenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych na Prezydenta Miasta Gdyni, podczas gdy żaden przepis prawa nie daje podstaw prawnych do przekazania przez organ stanowiący gminy kompetencji do wydania aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organowi wykonawczemu gminy. W odniesieniu natomiast do § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały skarżący wyjaśnił, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 uchwały, ponieważ przepis prawa zawarty w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie stanowi upoważnienia dla rady gminy do określania podmiotów, którym udostępnia się cmentarze komunalne, gdyż regulacje prawne w tym zakresie wynikają z ogólnych przepisów obowiązującego prawa, a w szczególności z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz z Kodeksu cywilnego. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Ustanowienie aktu prawa miejscowego wymaga zatem każdorazowo upoważnienia do jego wydania, rangi co najmniej ustawowej. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie oparte jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej. W przypadku braku wyraźnego upoważnienia stanowienie aktów prawa miejscowego, czyli władcze wkraczanie za pomocą powszechnie obowiązujących źródeł prawa w prawa i obowiązki podmiotów stojących na zewnątrz administracji, uznać należy za niedopuszczalne (zob. LEX/el – komentarz do art. 40 u.s.g. [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013). Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Kompetencja ta została jednak przypisana radzie gminy. Stosownie bowiem do art. 41 ust. 1 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Mając powyższe na uwadze podzielić należy argumentację Wojewody Pomorskiego, że Rada Miasta Gdyni powierzając swoje kompetencje w zakresie wydania aktu prawa miejscowego w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - do których niewątpliwie zalicza się cmentarze komunalne - Prezydentowi Miasta Gdyni, działała w istocie bez ustawowej podstawy prawnej uzasadniającej takie przekazanie wskazanych uprawnień organowi wykonawczemu gminy. W szczególności takiego "scedowania" kompetencji w tym zakresie nie przewidują przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak również ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.), która jedynie utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi powierza wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast (art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach), jednak – na co słusznie zwraca uwagę skarżący – w pojęciu "zarządzania cmentarzem komunalnym", a więc "wydawać polecenia, kierować czy sprawować nad czymś zarząd", nie mieści się upoważnienie do określania zasad i trybu korzystania z cmentarza. Jest to zatem wyłączna kompetencja rady danej gminy. Mając powyższe na uwadze zgodzić należało się z Wojewodą Pomorskim, iż Rada Miasta Gdyni działając w istocie bez podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) przekazała swoje kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., Prezydentowi Miasta Gdyni, a zatem zaskarżona uchwała w zakresie obejmującym jej § 2 ust. 2 w sposób istotny naruszyła prawo, a zatem w tej części Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził jej nieważność. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego co do istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Jakkolwiek przepis ten zawiera egzemplifikację kategorii prawnych podmiotów uprawnionych, tj. takich, którym cmentarz komunalny zostaje udostępniony, to jednak jego rolą – w ocenie Sądu – jest wyraźne sprecyzowanie celu udostępnienia tego cmentarza, jakim ma być wyłącznie dokonywanie na jego terenie czynności związanych z pochówkiem, ekshumacją, kultem pamięci, lub pracami budowlano-kamieniarskimi, nie zaś udostępnianie terenu cmentarza na inne cele (np. na organizację koncertu czy innego występu, itp.). Działanie takie mieści się w ocenie Sądu w upoważnieniu rady gminy do formułowania zasad korzystania z cmentarza gminnego (komunalnego). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).